國務院專家披露“十二五”收入分配調整思路

　　國務院發展研究中心專家在瞭望發文稱，開闢新的途徑改變目前分配格局不合理現狀，正在成為“十二五”規劃編制的重點內容之一。要通過提高勞動者報酬在初次分配中的佔比，推進壟斷行業改革，深化金融體系改革，提高居民的股息、利息、紅利等財産性收入等途徑來加大改革。

 　　"十二五"分配格局調整前瞻

　　“完善社會主義市場經濟體系”和“轉變政府職能”是我國“十二五”期間乃至更長時期內，調整收入分配格局的兩個根本性方向

　　隨著國民收入分配中勞動者報酬佔比不斷下降和居民收入分配差距不斷擴大的趨勢，近年來我國居民消費傾向下降，消費率持續走低，最終消費中居民消費佔GDP比重和消費對經濟增長的貢獻率不斷下降。我國居民消費率和政府消費率都低於世界平均水平，而且與同等收入水平國家相比也有很大差距，投資與消費不平衡問題更加突出。

　　可以説，國民收入分配格局不合理已成為影響我國居民消費增長、經濟穩定發展的重要原因。“十二五”期間如何優化調整收入分配格局，成為推進經濟體制改革和發展方式轉變的重要環節。開闢新的途徑改變目前分配格局不合理現狀，正在成為“十二五”規劃編制的重點內容之一。

　　九種途徑三大重點

　　收入分配調整往往牽一髮而動全身，既是推動改革和利益調整的關節點，也是改革和調整的難點。“十二五”期間我國經濟社會發展將進入新的階段，特別是在國際金融危機衝擊後，世界經濟格局將發生明顯的調整和變化，要保持我國經濟在更長時期內的平穩較快增長，必須推動我國收入分配結構調整，讓最廣大的人民群眾公平分享改革和經濟發展的成果，使其更有利於內需驅動型的平衡增長。

　　從國民收入分配的全流程看，調整收入分配可以從三個層面（環節）著手，即初次分配、二次分配和政府支出結構調整。要改善勞動者分配狀況，切實縮小收入差距，在這三個環節中主要包含了九種可選擇的途徑：

　　第一層面的途徑，減少企業營業盈餘，相應增加勞動者報酬；減少政府生産稅凈額，相應增加勞動報酬；增加居民財産性收入；調整不同部門和不同産業間不合理的勞動報酬。

　　第二層面的途徑，擴展社會保障範圍，適當提高企業，特別是政府負擔的水平；減少政府向國有企業的資本轉移，增加向居民的經常轉移；調整非生産稅稅制，例如所得稅、消費稅、財産稅等，調節收入分配；增加對居民的直接貨幣性補貼。

　　第三層面的途徑，政府支出調整環節的途徑，主要是增加政府消費中的實物轉移，增加公共服務供給。

　　要處理好我國的收入分配關係，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關係，再分配更加注重公平。但收入分配優化調整並不是簡單地重新切割“蛋糕”，例如要提高勞動者報酬佔比，簡單地通過不斷提高最低工資標準顯然達不到預期目的。在實際調整中究竟選擇以上哪些途徑最切實際、最有效和經濟上最可行，必須結合我國的發展階段、現實情況及突出矛盾作出權衡。

　　從初次分配調整看，關鍵是深化市場體制改革。初次分配是市場機制配置資源的基本渠道和激勵機制，重視市場在資源配置中的基礎地位，就必須盡可能地通過完善市場體系來改善初次分配格局。當前我國初次分配表現出來的問題，確有政府管理不完善、勞動市場不規範問題，但關鍵問題不是政府干預不足，而是市場體系和機制不健全、不完善。集中表現為：

　　要素價格體系改革滯後，使得要素市場不能真實反映市場供求和資源稀缺程度，由此導致的低成本擴張阻礙了産業和經濟結構升級，一定程度上阻礙了勞動力價格的提升。

　　壟斷行業改革和公平準入改革滯後，行業間收入分配不公並非競爭力和人力資本差異的體現，而主要是壟斷行業獲取了高於其他行業的壟斷收益。壟斷格局不打破，公平準入不解決，這種收入分配的格局必然會存在。

　　由此，初次分配調整的重點不是強化對勞動市場的干預，更要防止將政府的責任部分推向企業的傾向，真正的關鍵在於深化市場體制改革。

　　從二次分配調整看，重點在於健全和規範收入分配調節制度。二次分配的要義是彌補市場失靈，維護社會的公平正義，增加經濟社會發展的凝聚力。我國當前收入分配差距過大，很大程度上是收入分配調節的制度建設滯後，使得二次分配沒有發揮應有的作用。

　　比較突出地表現在以下三方面：基本保障體系不健全、覆蓋面窄，碎片化、不可流轉和不可接續等問題突出；稅收制度不完善，收入調節功能不健全；城市化質量低，雖然大量農民工進了城，成為統計意義上的城鎮人口，但並沒有真正擁有城市居民身份，不能享受相應的基本保障和公共服務，其預算約束和消費行為特徵與城市居民完全不同，搖擺在城鄉之間，影響了經濟的發展和城鄉差距縮小的進程。

　　從政府支出結構優化看，關鍵在於加快轉變政府職能。基本公共服務能為最廣大的居民，特別是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通過實物轉移方式調節收入分配最有效的手段，具有明顯的再分配作用。我國政府消費佔GDP的比重，從國際比較看與我國所處發展階段基本相當，但政府消費中公共服務消費的佔比明顯偏低，問題的癥結正是政府職能轉變滯後。

　　政府特別是基層政府更多的是“經濟建設型政府”，在唯GDP論的考核制度下，各級領導忙於抓項目、抓招商引資，“服務型政府”建設相對滯後。政府資源向國有企業、向投資傾斜，公共服務供給嚴重不足且十分不均衡。隨著分工和交易日益複雜，公共領域空間也在不斷擴展，需要政府切實將主要精力轉移到向全體公民提供公共服務上來。

　　收入分配調整是一個系統工程，可以選擇的手段和途徑很多，具體政策更是十分龐雜。但歸結起來，“完善社會主義市場經濟體系”和“轉變政府職能”是我國“十二五”期間乃至更長時期內，調整收入分配格局的兩個根本性方向，只要把握好了這兩個方向，並採取切實政策措施，收入分配格局就將逐步得到改善。

　　七項政策調整建議

　　在不損害市場效率的前提下提高勞動者報酬在初次分配中的佔比。既要維護勞動者合法權益，又要避免過度干預勞動力市場。繼續實施最低工資制度，但不能通過僵化勞動合同實現。著力增加政府對勞動市場服務職能，加大對勞動技能和在職培訓等的公共投入，提高勞動者素質和崗位轉化能力，通過增強勞動市場的活力來根本保障勞動者利益。

　　改善産權結構，推進壟斷行業改革，通過國有資源收入再分配提高居民可支配收入和縮小收入差距。加快推進國有壟斷行業改革，切實放鬆鐵路、電信、電力等基礎産業和金融、出版等服務業以及部分城市公共事業的管制，通過市場競爭來改善供給和提高效率，有效縮小壟斷行業與其他行業就業人員不合理的收入差距。國有企業和國有資本在性質上是一種全民保障性資産，應該成為我國保障體系建設穩定的資金籌集渠道之一。其經營或出售取得的收入，部分應通過再分配的方式轉變為政府公共服務支出和居民可支配收入。

　　有效增加財産性收入，特別是通過土地制度改革和規範流轉增加農民財産性收入。當居民收入主要來源於勞動所得時，由於勞動所得的不穩定性，消費行為更有可能趨於保守。創造條件讓更多群眾擁有財産性收入，是提高居民收入水平和擴大消費的重要途徑。在農村，關鍵是推進和深化土地制度改革；在城鎮，關鍵是深化金融體系改革。

　　在穩定農民對承包地擁有長期物權的前提下，促進土地流轉和變現，使農民獲得穩定的收入流；清晰界定農戶宅基地産權屬性，推進宅基地流轉、置換方式創新，讓農戶分享土地升值的收益。

　　深化以銀行為主的金融體系改革，加快建立、健全多層次金融市場；切實增強金融機構風險管理能力、價值發現能力，增加金融資源的跨區域跨時間配置能力；積極開展財富管理服務，拓展居民金融投資渠道，提高居民的股息、利息、紅利等財産性收入。

　　加大二次分配力度和增加政府貨幣轉移性支出，有效提高低收入人群的可支配收入。通過改革稅收制度等措施加大二次分配的調整力度。實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度，充分考慮家庭綜合稅負能力，以家庭為單位進行計徵和抵扣；完善企業所得稅制度，對有利於就業的中小企業給予稅收優惠，將減稅負與促就業有機結合起來；適時開徵不動産稅，將目前的房産稅、城市房地産稅和城鎮土地使用稅三稅合一，稅率與單戶面積、價值和容積率等挂鉤，採取累進稅率。條件具備時開徵遺産稅、贈與稅和特別消費稅，加大對高收入群體的稅收調節力度；適當增加政府貨幣轉移支付，並且更多地向低收入群體傾斜。

　　通過供給側改革，激活需求潛力，提高中高收入群體的邊際消費傾向。針對中高收入群體邊際消費傾向偏低，而對服務業和高端消費品需求不斷增長的現實，必須打破現有利益格局制約，真正推倒社會資本和民營經濟面前的“玻璃墻”，放寬市場準入，鼓勵公平競爭，加快金融、醫療、教育、培訓、諮詢、文化等服務業的改革和發展。通過改善有效供給，緩解結構性供給不足矛盾，不僅會創造新的就業機會，增加低收入者的收入，也將激活中高收入群體的消費潛力。

　　建立全覆蓋、保基本、可流轉、可接續的社會保障體系。建立健全社會安全網，保障和改善民生，既是經濟發展的目的，也是調節收入分配和促進消費需求的重要途徑。新型農村養老制度要在試點基礎上，不斷積累經驗，擴大推動實施範圍。落實醫療衛生體制改革新方案，堅持預防與治療並重，降低醫療衛生服務的重心，逐步完善大病保障制度。建立以國家福利金和家庭支持為基礎，以社會保險金和商業保險金為補充的供養體系。提高社保的統籌層次，以“制度統一、標準有別、確保底線、自由流動、資金調劑”為原則，建立全覆蓋、保基本、可接續、可流動的社會保障體系。

　　改善政府支出結構，優化收入分配結構。切實提高“兩個比重”：一是大幅度提高政府公共服務支出佔政府總支出的比重，以增加政府公共服務消費來拉動和激活居民消費；二是適當提高政府消費佔GDP的比重，增長部分也主要用於公共服務。完善政府間轉移支付制度，保證基層政府的基本公共服務供給能力。加快制定並實施基本公共服務標準，增加對落後地區和農村公共服務投入，不斷提高基本公共服務的可及性和均等化程度。 （作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）

責編：王玉飛