國家公園生態産品價值實現機制的探索與實踐

　　中宏網北京8月21日電 今年是“兩山”理念提出二十周年。圍繞“踐行‘兩山’理念推動綠色發展”主題，中宏論壇第六十四場在線研討會於8月21日下午圓滿召開。中國科學院生態環境研究中心研究員、國家林草局—中國科學院國家公園研究院副院長徐衛華應邀出席論壇並作了主題發言。以下是徐衛華發言：

　　黨的二十屆三中全會提出，要健全生態環境治理體系，“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。在國家公園及所在區域開展生態産品價值實現機制，對於促進綠水青山向金山銀山的轉化，推動人與自然和諧共生具有十分重要的意義。我今天的發言主要講三個方面的內容。

　　一、國家公園開展生態産品價值實現的重要意義

　　什麼是國家公園？國家公園是由國家批准設立並主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園在我國自然保護地體系中處於主體地位，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺産最精華、生物多樣性最富集的區域。2021年，聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，中國正式宣佈設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。

　　為什麼要建國家公園呢？除了保護生物多樣性，為我們的子孫後代留下珍貴的自然遺産，還有一個重要目的就是通過系統性生態保護，持續供給優質生態産品，築牢國家與區域生態安全屏障。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，將我國自然保護地按照生態價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區和自然公園三類，確立國家公園主體地位。作為自然資源的精華載體，國家公園構建起完整的生態産品供給體系：既提供農産品、中草藥等物質産品，又發揮水源涵養、固碳釋氧等調節功能，更孕育生態旅游、自然教育等文化服務。根據《國家公園空間佈局方案》，我國49個國家公園候選區佔陸域國土面積的10.3%，重點保護大江大河源頭和重要自然遺跡，形成支撐生態文明建設的生態産品供給網絡。

　　然而，國家公園所在區域普遍面臨經濟發展相對滯後的現實困境。這些區域多為原脫貧攻堅重點區域，經濟基礎薄弱，當地居民長期形成靠山吃山、靠水吃水的傳統生計模式，對自然資源的依賴程度較高。隨着國家公園建設的推進，嚴格的保護政策使資源開發受到明顯限制。在此背景下，若不能妥善解決原住居民的生計問題和區域經濟社會發展問題，國家公園的建設成效將難以保障。因此，在國家公園區域開展生態産品價值實現機制創新，推動綠水青山向金山銀山的價值轉化，具有至關重要的戰略意義。

　　二、國家公園生態産品價值的研究進展與實踐探索

　　生態産品價值實現機制最初主要聚焦於解決重點生態功能區等生態産品供給區域的可持續發展問題。2017年，中共中央、國務院印發《關於完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，首次正式提出建立健全生態産品價值實現機制以來，該領域工作穩步推進。2019年浙江省麗水市、江西省撫州市率先開展試點探索；2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。2024年6月，國家發展改革委選擇了全國12個地區開展國家生態産品價值實現機制試點，形成了從政策制定到區域實踐的完整推進路徑。

　　作為我國生態産品供給的核心區域，國家公園自試點設立以來，探索生態産品價值實現機制的創新實踐。依據《關於建立健全生態産品價值實現機制的意見》提出的六大機制框架，首批設立的五個國家公園在關鍵領域取得突破性進展：通過自然資源資産確權登記明晰産權邊界，依託生態産品價值核算量化生態效益，創新縱向與橫向生態補償模式，在調查監測、價值評價、經營開發、保護補償等機制層面開展重要探索，促進了生態保護和社區經濟的協同發展。

　　一是在調查監測機制方面，五個國家公園完成了自然資源資産確權登記。從根本上解決了“産權歸屬”和“管理主體”兩大核心問題。其中，武夷山國家公園福建片區創新實施商品林贖買、毛竹林地役權管理、公益林協議管控等管理模式，成功實現集體林地的統一規範管理。另外，國家公園都開展了較為系統的科學考察，初步摸清了國家公園的生物多樣性家底，為生態保護與價值實現提供了重要基礎。

　　二是在價值評價機制方面，積極開展生態産品總值（GEP）核算創新實踐。海南熱帶雨林國家公園建立常態化核算機制，連續四年發佈GEP核算報告，顯示其生態産品總值從2019年的2045.13億元穩步增長至2023年的2087.52億元。武夷山、三江源等國家公園也同步推進GEP核算體系建設。

　　三是在保護補償機制方面，不斷完善生態保護補償機制和野生動物損害賠償制度。首先，在縱向補償方面，武夷山國家公園福建片區實施差異化補償政策，對生態公益林按每畝高於園外3元的標準進行補貼。其次，在橫向補償方面，海南熱帶雨林國家公園創新建立上游護水、下游補償的流域協同治理機制。此外，三江源、東北虎豹、大熊貓等國家公園設立生態管護員制度，妥善安置當地居民和森工企業職工，既提高了自然資源保護效率，又促進了當地居民增收。最後，建立完善野生動物損害賠償制度。東北虎豹國家公園採取“國家政府性補償+商業性保險賠償”的方式，將虎豹公園範圍及周邊區域的所有野生動物造成的人身財産損害和公園外野生虎豹造成的人身損害，全部納入理賠範圍。

　　四是在經營開發機制方面，發展生態旅游與自然教育、開展生態産業品牌認證。一是發展生態旅游與自然教育。大熊貓等國家公園完善自然教育頂層設計，提升基礎設施，制定課程指南並開發路線，持續開展自然教育導師、解説員、生態導賞員等培訓，引導社區居民深度參與獲得收益；武夷山國家公園打造環武夷山保護髮展帶，把公園內的保護與周邊的綠色發展協同起來。二是推動國家公園品牌打造與産品認證。大熊貓國家公園四川省管理局建立原生態産品認證體系，授權優質産品使用“大熊貓國家公園原生態産品”專屬標識；武夷山國家公園通過制定生態茶園標準、規範地理標誌使用，使武夷岩茶等品牌溢價顯著提升。這一機制創新為國家公園和周邊社區帶來了更多的發展機遇和合作空間，帶來了可觀的經濟效益。

　　三、進一步推進國家公園生態産品價值實現的對策建議

　　儘管我國國家公園在生態産品價值實現方面已開展多元化探索，但整體而言，該領域的研究與實踐仍處於探索初期。為推動相關工作的開展，提出以下對策與建議。

　　一是加強頂層設計，處理好相關關係。目前在我國國家公園生態産品價值實現機制還缺少頂層設計，需要國家做好統一的制度設計，處理好保護與開發、政府與市場、供給與消費等方面的關係；建議把國家公園作為獨立的單元納入國家層面的生態産品價值實現試點名單。

　　二是進一步摸清家底並監測其動態變化。綜合利用衛星、無人機、紅外相機、實地調查等“天空地”系統調查與監測手段，利用人工智慧、大數據等新的技術手段，調查各類生態系統、珍稀瀕危物種、自然景觀遺跡等生態資産的數量、質量、空間分佈等情況，編制國家公園生態産品目錄清單，了解生態産品的現狀及可持續利用潛力等，及時了解它們的動態變化；制定國家公園生態産品總值核算指標並開展核算，提升核算結果在規劃、評估、決策、補償等多個方面的應用。

　　三是加強生態保護恢復提升産品供給能力。生態系統保護恢復是國家公園建設的重要任務，良好的生態環境是生態産品價值實現的前提和基礎。通過生態保護恢復工作，包括落實管護責任和巡護制度、開展生態廊道連通和棲息地恢復建設、對脆弱生態系統進行嚴格封禁等，提升生態系統原真性與完整性，保障並增強國家公園優質生態産品的可持續供給能力。

　　四是探索多元化的生態産品價值實現路徑。從政府路徑來説，綜合考慮國家公園生態系統質量、生態産品供給能力、生態保護成效、生態保護成本等因素，制定差異化的生態補償政策。從市場路徑來説，建立健全特許經營制度、具有國家公園標識的區域性公共品牌體系、國家公園生態産品質量追溯機制，完善自然教育體系，打造特色生態旅游産品體系和精品線路，提升公園文化服務溢價。構建園內與園外的生態經濟體系，推動園內保護與園外開發的統籌保護和協同發展。

　　五是健全利益分配機制，切實提升原住居民收入水平。通過拓寬參與渠道，使國家公園範圍內及周邊居民能夠深度參與生態管護、生態旅游等各類服務項目，或通過合法合規的承包權、經營權轉讓等方式獲取收益；同時優化野生動物致害補償機制，確保居民因野生動物活動造成的損失能夠獲得及時、合理的補償。

　　總之，在國家公園及所在區域開展生態産品價值實現具有十分重要的意義，亟需進一步探索生態保護、綠色發展與民生改善相統一的新路徑，將國家公園打造成人與自然和諧共生的典範。

　　（記者 王鏡榕 視頻報道 寧晉環）