我國將修改土地管理法中集體土地徵收補償規定

　　綜合新華社電 1月21日，國務院總理溫家寶簽署國務院令，公佈《國有土地上房屋徵收與補償條例》，自公佈之日起施行。昨日，國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人表示，條例並未對集體土地徵收作出規定，但有關部門正抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改。

　　據上述負責人介紹，法制辦與住房和城鄉建設部、發展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組，多次進行實地調研，選取40多個典型城市進行專項調查統計，專門聽取被拆遷人以及經濟、法律、規劃、土地、評估等方面專家的意見，同東、中、西部的大、中、小城市政府和有關部門負責同志多次進行座談，反復徵求中央國家機關意見，並於2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開徵求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條。

　　工作組召開了45次各類座談會，有1150多人次參加了討論。工作組對各方面意見逐條整理、綜合分析，反復研究、修改，形成了《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》。

　　對於集體土地徵收，條例沒有對此作出規定。有意見認為，條例應一併解決集體土地和房屋徵收問題。

　　據上述負責人介紹，從目前調查了解的情況看，現在矛盾突出的確實主要在集體土地徵收方面，但國有土地上的房屋徵收和集體土地徵收是分別由條例和土地管理法調整的，通過行政法規對徵收集體土地作出規定是超越立法權限的。我們將會同有關部門抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改，由國務院儘早向全國人大常委會提出議案。

　　1991年6月 《拆遷條例》公佈

　　當時城市建設的主體多是國有單位，以政府為主導的拆遷行為，較少涉及公共利益和非公共利益的區別。

　　2001年6月 《拆遷條例》修改

　　修改後的《拆遷條例》仍未區分公益和商業拆遷，被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷。

　　2009年12月7日 學者建言審查條例

　　北大五名法學學者向全國人大常委會建言，認為《拆遷條例》與《憲法》、《物權法》等抵觸或衝突，建議對《條例》進行審查。

　　2009年12月16日 法制辦研討草案

　　國務院法制辦組織座談會，邀請專家研討《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例》草案。

　　2009年12月29日 全國人大組織座談“修法”

　　全國人大法工委邀請北大五名學者就修改拆遷條例進行座談。

　　2010年1月29日 “新拆遷條例”首次徵民意

　　國務院法制辦公佈《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》，向社會公開徵求意見。

　　2010年12月15日 新條例再度徵民意

　　國務院法制辦公佈《國有土地上房屋徵收與補償條例(第二次公開徵求意見稿)》，再度就“新拆遷條例”立法徵求公眾意見。

　　2011年1月19日 國務院通過新條例

　　國務院常務會議審議並原則通過《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》。1月21日，公佈施行。

　　■ 焦點

　　1 房主可選兩種補償方式

　　《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確規定，被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋産權調換。

　　條例規定，被徵收人選擇房屋産權調換的，市、縣級政府應當提供用於産權調換的房屋，並與被徵收人計算、結清被徵收房屋價值與用於産權調換房屋價值的差價。因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋産權調換的，作出房屋徵收決定的市、縣級政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。因徵收房屋造成搬遷的，房屋徵收部門應當向被徵收人支付搬遷費；選擇房屋産權調換的，産權調換房屋交付前，房屋徵收部門應當向被徵收人支付臨時安置費或者提供周轉用房。

　　中國法學會民法學研究會會長、中國人民大學副校長王利明指出，從實踐來看，因徵收與拆遷所引發的各種矛盾，很多體現在徵收補償的標準和補償的公平性方面。條例針對實踐中存在的主要矛盾，集中就補償制度作了重大完善。

　　2 徵收確定後違建不補償

　　針對一些地方存在的房屋徵收前“突擊”改擴建，以期獲得更多補償的現象，新條例明確，房屋徵收範圍確定後，不得在房屋徵收範圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。

　　有關專家認為，在公告徵收範圍之後新建、擴建、改建房屋，如果給予補償，於法於理不合，對納稅人和其他守法的被徵收者不公平。但有些由於歷史原因形成房屋手續不全的，應當先由有關部門進行認定、處理。

　　對此，新條例專門作出規定：市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築，不予補償。

　　3 暴力迫使搬遷可追刑責

　　根據條例，暴力迫使被徵收人搬遷可追究刑責。

　　國務院法制辦介紹，從近幾年的實踐看，由於拆遷進度與建設單位的經濟利益直接相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。鋻於此，條例禁止建設單位參與搬遷活動，任何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。

　　條例規定，採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷，造成損失的，承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，追究刑事責任；尚不構成犯罪的，給予處分；構成違反治安管理行為的，給予治安管理處罰。

　　此外，條例還規定，採取暴力、威脅等方法阻礙進行的房屋徵收與補償工作，構成犯罪的，追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，給予治安管理處罰。

　　■ 立法背後

　　2010年12月15日，《國有土地上房屋徵收與補償條例(第二次公開徵求意見稿)》在中國政府法制信息網公佈，共收到意見37898條。國務院法制辦、住房和城鄉建設部有關負責人22日介紹了二次徵求意見吸收採納情況。

　　補償 省級政府制定具體補償辦法

　　有意見認為，增加政府補助和獎勵的內容；明確被徵收人可以選擇補償方式；建議徵收補償款專戶存儲；評估機構應當由徵收方和被徵收方協商一致確定；也有意見提出房地産價格評估機構的選擇方式採用公開抽籤、搖號等方式選擇或者一方不參與的由另一方選定等，建議不能由市、縣級政府規定選定辦法；明確違法建築的認定程序；認為住房保障的具體辦法和停産停業損失補償辦法等不應由市、縣級人民政府規定，建議由上級政府制定。

　　【修改】 經研究，條例規定，市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵；被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋産權調換；補償是根據類似房地産的價格來評估，這裡已經包括了土地使用權的補償；房地産價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定；徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用；政府作出房屋徵收決定前應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理；優先給予被徵收人住房保障的具體辦法、停産停業損失補償具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

　　公共利益 舊城改造項目須經人代會審議

　　有意見認為，公共利益的界定過寬，主張具有商業性質、營利目的項目都不應當屬於公共利益；也有意見認為，對公共利益的規定還不夠全面，主張凡是實施城市總體規劃，為城市發展和建設進行的重大工程，由政府組織或者主導的住宅小區、經濟開發區、工業園區、商業街區等城市建設，都應當屬於公共利益。此外，還有意見提出在國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等規劃編制過程中，應當提高公眾參與程度。

　　【修改】 對這個問題，國務院法制辦高度重視，收集、研究了國外情況和做法，做了大量的調查研究，多次進行專家論證，廣泛聽取意見。在此基礎上，條例規定，因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要以及保障性安居工程建設、舊城區改建需要可以實行房屋徵收。為了加強規劃的調控作用，條例規定，確需徵收房屋的各項建設活動都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，並要求制訂規劃應當廣泛徵求社會公眾意見，經過科學論證，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。

　　徵收程序 明確先補償後拆遷原則

　　有意見認為，應當加大公眾參與程度；增加舊城區改建過程中同意比例的規定；明確先補償、後搬遷的原則；明確被徵收人對房屋徵收決定和補償決定不服的救濟渠道。

　　【修改】 經研究，條例規定，徵收補償方案應當徵求公眾意見；因舊城區改建需要徵收房屋，多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的，政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會，並根據聽證會情況修改方案；政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；實施房屋徵收應當先補償、後搬遷；被徵收人對房屋徵收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。

　　強制搬遷 取消行政機關自行強拆權

　　有意見認為，取消《城市房屋拆遷管理條例》中的行政機關自行強制拆遷的規定，認為政府作為房屋徵收主體，是當事人一方，不應有行政強拆權，只能依法申請法院強制搬遷，法院強制搬遷，可以由法院作出裁定，由政府有關部門執行，法院進行監督；也有意見認為，為了提高徵收工作的效率，保證建設活動的順利進行，實行行政強制搬遷與司法強制搬遷並行的制度；還有意見提出，不同意由法院強制執行，認為法院執行力不足，法院獨立性、公正性也難以保證，司法程序太慢。

　　【修改】 綜合各方面意見，並考慮到《行政強制法(草案)(三次審議稿)》關於行政強制執行由法律設定的規定，經反復研究，條例不再規定行政機關自行強制拆遷。對法院強制執行的模式，行政法規也不宜規定，擬再同有關國家機關協商解決。此外，條例增加規定，強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、産權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。

　　本版稿件/綜合新華社電