探索符合國有林區改革發展之路

    內蒙古大興安嶺林區是我國四大國有林區之一，林業生態主體功能區總面積10.67萬平方公里，有林地面積8.03萬平方公里，活立木總蓄積8.87億立方米，居全國國有林區之首。這片大森林是全國最大的集中連片的明亮針葉原始林，是黑龍江、嫩江、松花江的水源涵養地。其森林生態系統維繫著東北平原和呼倫貝爾大草原的生態安全，維護著東北大糧倉乃至我國的糧食生産安全和國土安全，是我國北方重要的生態屏障。

    與其他國有林區一樣，內蒙古大興安嶺林區多年來一直延續著政、企、事不分的管理體制，逐漸形成了相對獨立封閉，對內全包全管、對外自成體系的特殊社會區域。體制機制問題，嚴重影響著林區的生態建設、經濟發展和社會穩定。

    2007年12月內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）新班子組建以來，全面客觀分析了林區的歷史和現狀，因地制宜，切中肯綮，著力解決影響林區發展的體制機制問題，相繼實施了剝離企業辦社會職能改革、中小企業改制、勞動用工制度改革和機關機構改革等一系列重大改革，探索出了一條符合國有林區實際的改革發展之路，為林區加快發展、改善民生掃清了體制障礙，奠定了基礎。

    2009年2月16日，國家林業局黨組書記、局長賈治邦在聽取內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）的體制改革彙報後指出：“國有林區的體制改革是國家林業局要重點研究的課題，內蒙古大興安嶺林區在重點國有林區管理體制改革方面進行的探索與實踐，已經取得了很大成效，為深化國有林區管理體制改革積累了經驗。”

    定位準確促發展

    2007年底，森工集團新班子組建後，按照自治區黨委、政府和國家林業局的要求，經過深入考察調研，在開展了剝離企業辦社會職能改革的基礎上，提出了“解放思想抓機遇，毫不動搖保生態，只爭朝夕謀發展，關注民生促和諧”的改革發展總體思路。思路按照科學發展觀的要求，突出了科學發展這個第一要義，彰顯了以人為本這個核心，緊扣解放思想、改革開放這個先導，明確了全力推進和諧社會、小康社會建設的奮鬥目標。其次，這個思路站在貫徹落實胡錦濤總書記“保護好大興安嶺這片綠色林海，為建設祖國北方重要生態屏障做出貢獻”的重要指示精神的高度，提出了保障和發揮大興安嶺林業生態功能區生態功能的戰略構想，對鞏固大興安嶺林區生態建設的地位和充分發揮林區生態建設的作用有著極其重要的歷史意義。第三，這個思路落實了自治區黨委、政府和國家林業局的工作要求，充分體現了林管局和森工集團的職責，特別是把林區廣大職工群眾的利益放在了首位。第四，彰顯了林區對外開放的戰略思維。打破了長期以來閉關自守、自成體系、以鄰為壑的思維格局，將林業的發展放在全區、全國乃至全球發展的大局中統一謀劃和考慮，提出了與社會、與發展、與市場結合的“三結合”戰略構思。去年5月16日，國家林業局賈治邦局長在了解了林區改革發展思路之後指出，當前集體林權制度改革已經取得了重大突破，但是國有林管理體制改革還沒有很好的途徑，這也是黨中央和國務院面臨的一個重要課題，內蒙古重點國有林區剝離社會職能的改革和下一步的發展思路符合國有林區的實際，為推進重點國有林區的改革提供了一個很好的途徑。

    2008年，內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）明確提出了“強化兩個職能、理順一個關係”的國有林管理體制改革的思路。這個思路一方面是加強林管局的管理職能。林管局的職能就是保護好林業生態資源，確保林業生態資源安全。另一方面是強化森工集團的企業職能。森工集團是企業，企業就得走向市場掙錢，加強企業管理，加大改制力度，提高企業經濟效益，追求利潤最大化。第三就是理順企業與地方政府的關係，將社會職能移交給屬地各級政府。企業要通過提供産品、稅收、效益、救助等形式履行社會責任，但不管理、不承辦社會職能，企業要歸位不越位，政府要到位不缺位。目標決定使命，使命引領發展。目標明確之後，林管局（森工集團）徹底改變多年以來政企不分、政事不分、職責混淆，什麼事都得管、什麼事都得做，而且又做不好的被動局面。

    剝離企業辦社會職能

    內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）一直同時行使林區的行政管理職能、社會事業職能和企業職能，企業微薄的利潤幾乎全部用於社會性支出，每年支付的費用高達近5億元。居高不下的社會負擔就像一副沉重的枷鎖牢牢束縛著企業的發展，使企業不堪重負，發展乏力。由於企業壓力過大，林區職工長期高就業、低收入，社會職能單位職工工資與地方政府同行業職工相差1倍以上，同工不同酬的矛盾影響了地區和諧。

    企業辦社會還嚴重影響了林區的生態建設。內蒙古大興安嶺林區地處高寒高緯地區，生態系統脆弱，短期難以恢復，生態保護和建設任務十分繁重。由於辦社會的負擔沉重，企業沒有能力加大生態建設投入。加之職工生活困難，入山採集、生活取暖等需求增加，加大了資源管理、森林防火的工作難度。

    在國家林業局和內蒙古自治區的幫助下，內蒙古大興安嶺林區在2008年短短一年時間內就基本完成了剝離企業辦社會職能改革。這次林區分離企業辦社會職能的範圍包括林管局（森工集團）承擔的教育、衛生、電視系統和報紙、公安後勤、消防、社保、計生、供暖、環保、無線電管理等社會職能，涉及移交人員27336人。目前首批教育、衛生、電視系統在職13088人已經移交，9635名離退休人員和1014名遺屬已按當地同類人員退休金標準進行了套改。林管局（森工集團）已與呼倫貝爾市達成協定，第二批移交職能單位將委託森工集團代管，具體事宜正在進一步商定。

    在移交職能單位的資金投入上，每年需7.9億元資金，扣除天保工程補助，缺口５.2億元。在3年過渡期內，缺口部分由自治區財政和森工集團共同承擔，3年後的增資因素自治區用國家財政轉移支付和自治區地方一般性轉移支付解決。

    這次分離企業辦社會職能改革具有深刻的內涵和深遠的意義。首先是企業減負，3年以後內蒙古森工集團每年可減少５億多元社會事業資金支出，為企業平等參與市場競爭提供了先決條件。二是地區人均收入和職工增收效益明顯，移交的3萬多名在職和退休人員工資收入增漲1倍以上，同時也為企業員工的增資創造了條件。三是極大地推動林區社會事業的健康發展，使林區人民共享改革發展成果，全面促進基本公共服務均等化，公益基礎設施享受均等化，對從根本上改善林區民生意義重大而深遠。

    輔業改制增活力

    多年來，內蒙古大興安嶺林區單一的國有國營體制、經營方式嚴重制約著企業的發展，體制機制弊端日益明顯。一些輔助産業長期依靠主體企業提供資金和原料，承擔虧損，加重了主體企業的負擔。體制機制性障礙、龐雜的輔助産業，成為阻礙主體企業發展的“瓶頸”。實施改制，勢在必行。

    為精幹主業、激活輔業，2008年8月，內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）全面打響了企業改制攻堅戰。經過4個月的努力，到2008年底，累計批復實施改制的200家企業，196家完成了資産處置和工商登記註冊，並按《公司法》組建了新的法人治理結構，掛牌運營，改制取得了階段性成果。

    這次改制涉及“三類資産”賬面總值25.6億元，涉及全民職工10388人。有11名處級幹部和386名科級幹部參與改制進行了身份轉換。內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）自籌資金，對3939名自願申請用現金置換身份的全民職工，按“天保工程”標準進行了解除身份補償，對林區36845名混崗大集體職工按國家政策標準進行了解除身份補償。

    2009年，內蒙古大興安嶺林區各單位把規範完善企業改製作為一項重要工作，不折不扣地落實各項優惠扶持政策，在原料供應、原料價格、工程項目承包和資金借貸等方面對改制企業給予大力扶持，確保改制企業順利發展。同時，積極協調地方政府爭取相關政策，幫助改制企業克服困難、戰勝危機。

    為做好改制企業的原料供應，扶持改制企業儘快發展，內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）組織所屬林業局與改制企業簽訂了原料購銷合同書。合同規定，原料供應企業應保證改制企業按合同約定的原料數量足額供應，盡可能達到月份供應數量均衡。改制企業要充分利用改制後企業獲得原料的優惠政策，促進産業産品升級，最大限度地保證員工就業和收入增加，員工就業率應達100%，員工工資收入不低於主體企業同期收入水平。 為支持改制企業發展，內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）對供應各人造板廠的原料和拓孚公司的樹皮給予成本補貼，其中三剩物、枝椏材、火燒木、風倒木、遺棄材等補差價30元/立方米，樹皮補差價20元/噸。對原料款結算，原則實行預付款，改制企業月付款不得少於月應付款的85%，其餘部分按季度結清。

    在主體企業的有力扶持下，改制企業出現了新變化，煥發出了新生機。一年多來，實施改制的196家企業生産經營正常，無一倒閉；林區社會安定有序，上萬名參與改制的職工情緒穩定、人心思進；林區改制企業管理普遍得到加強，部分企業效益提高，員工收入增長。2009年，在金融危機的背景下，根河板業公司實現利潤540萬元，員工年均增資達1000元。參加改制的380名員工年人均收入達19020元，同改制前的2008年相比漲幅超過百分之十。此外，2009年度員工股份還可以得到百分之十紅利，僅身份置換就分到3000元以上，人均年收入可達到22000元。

    精簡機構提效率

    為精簡機構、減少冗員、提高效率，內蒙古大興安嶺林管局（森工集團）全面推進機關機構改革。林管局（森工集團）機關部門由36個減到27個，機關管理人員由550人減到473人，處級幹部職數由104人減到94人，分別減少25％、14％和9.6％。各林業局機構改革也全面展開，按照森林管護面積和森工採伐量統一核定員工總數，確定了管理人員、環節幹部比例。

    同時，全面規範勞動用工管理，全員重新簽訂勞動合同，對事業單位和管理人員實行崗位聘用制，對環節幹部實行職務任期聘任制。打破職工身份界限，在編人員全部實行編碼入網管理。上收招錄、招聘員工的權力，杜絕了一邊分流人員、一邊無序進人的現象。今年，內蒙古大興安嶺林管局統一招聘了323名大學生，優化了人才結構。

    一系列改革的實施，減輕了企業負擔，推動了民生改善，促進了生態建設。第七次全國森林資源連續清查與第五次全國森林資源連續清查顯示，10年間隔期內，林區活立木總蓄積純增11878.59萬立方米，有林地面積凈增966.3萬畝。