來源：北京市農村工作委員會網站

    去年底召開的中央農村工作會議明確提出，從2007年起在全國範圍內建立農村低保制。截至去年11月，北京、湖南等22個省市已建立了農村低保制，全國1310.8萬農村特困群眾已被納入了農村低保範圍。日前，記者就農村低保相關問題採訪了國家發改委就業和收入分配司有關負責人。

    “農村低保覆蓋範圍雖然在不斷擴大，但全國目前尚有近1700萬人未被納入，國家也還沒有專門規範農村低保工作的統一性政策文件，各地低保政策五花八門。自2000年以來，我國農村困難群體構成已發生變化，農村貧困人口主要由缺乏正常勞動能力和基本生存條件的人群構成，這給保障對象的界定帶來困難。”該負責人説，“今年是全面推行農村低保制的拓展年，從現在起須從保障對象的界定、低保金標準的制定及投入等環節推進和完善農村低保制。”

    上世紀90年代開始“試水”

    20世紀90年代，我國開始探索建立農村低保制度，從試點開始，逐步向面上推進。1994年，山西民政廳在陽泉開展了建設農村社會保障試點。1996年底，民政部正式下發了《關於加快農村社會保障體系建設的意見》，開始在全國進行試點工作。

    該負責人説：“大體而言，農村低保制度的發展可以分為兩個階段。農村稅費改革之前，大部分救助資金來源於‘村提留和鄉統籌’，低保資金主要由村、鄉負責，納入低保範圍的人數有限，實施低保制度縣市範圍較窄；農村稅費改革之後，各地對農村低保制度進行了調整，加大了財政投入，大部分地區取消了原來村級承擔低保金的責任，將其納入地方財政預算，實行專項管理，專款專用。”

    據了解，近年來，農村低保工作有序推進，保障人數、覆蓋範圍不斷擴大。截至去年11月底，北京、湖南等22個省市全面建立了農村低保制，全國建制縣市達到2040個，佔全國有農業人口縣市的74%。其他省市的部分縣（市）也建立了農村低保制。全國已有1310.8萬農村特困群眾被納入到農村低保範圍。

    五大問題橫亙面前“農村低保制雖然在不斷推進，覆蓋範圍不斷擴大，但總體來看還受五大問題困擾。”該負責人説。

    認識有偏差。長期以來，我國社會保障的重心在城市，而農村的經濟基礎薄弱，農村最低生活保障制度的發展受到很大制約和阻力。目前，一些地區的低保工作只局限在對“五保戶”的救助上。

    缺乏統一政策。到目前為止，國務院尚無專門規範農村低保工作的統一性政策文件，也沒有相關的法律、法規。實際執行中的各地低保制設計不盡一致，政策五花八門。

    保障對象界定難。和城鎮居民相比，農村居民在收入界定上存在一定困難。農村居民收入以實物為主，難以貨幣化；收入受季節、自然氣候、外出務工等影響較大，不夠穩定。

    標準制定不規範。許多地方“以錢定人”的情況比較普遍，這樣就導致農村低保標準普遍偏低：縱向上看，不少地方低於當地貧困線，一般地方只佔實際貧困線的80％；橫向上看，農村低保水平遠低於城市低保水平。2006年11月全國城市最低生活保障月人均支出為79.5元，而同期農村最低生活保障月人均支出為22.3元。

    缺少資金保證。目前大部分地區取消了原來村級承擔低保金的責任，將低保資金納入地方各級財政預算。“但通常是財政越緊張的地區，貧困人口往往越多，分擔低保經費的任務就越重。”

    今年開始全面拓展“中央要求全面建立農村低保制的政策已經明確，而今年可以説是全面拓展年。”該負責人説，從現在起須就以下環節推進和完善農村低保制。

    首先應明確農村最低生活保障對象的範圍，即無生活來源無勞動能力的孤老殘幼、主要成員因嚴重殘疾或疾病而喪失勞動能力的重殘家庭、個人平均收入水平低於當地貧困線的居民、資源極度缺乏地區的貧困人口、由於突發性災害造成生活暫時困難的家庭、特殊的救濟對象等。“實踐中，應盡可能防止‘養懶漢’現象的出現。”

    其次要確定最低生活保障標準，既要保證保障對象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的等靠思想；既要考慮地區間標準大體一致，又要考慮地區間的發展水平差異性。在制度建立初期應以“低標準、廣覆蓋”為原則，標準可以略低，但應維持在國家貧困線以上。

    該負責人説：“除了低保金應由各級政府列入年度財政預算外，還應積極探索農村低保金髮放的各種有效形式，逐步推行社會化發放機制。”據悉，目前農村低保補差水平偏低，平均每人每月22.3元，若在目前補差水平的基礎上翻番，按每人每月補差45元計算，每年需新增財政投入資金約93.8億元，一年全部投入僅相當於2005年全國財政收入31628億元的0.3％。“因此，除了加大各級財政轉移支付力度，還須借助社會力量，如通過福利彩票等途徑籌集資金。”

責編：何偉