【來源：民主與法制時報】

    北京海淀區城管遭六億索賠案始末

    核心提示：

    有專家指出：在北京像上地建材城這樣的建築有上千家，規模有大有小，每一家都面臨著同樣的問題。如果解決不好，也許會有第二家、第三家“上地建材城”與政府職能部門對簿公堂。

    其實，本案完全可以避免雙方“對簿公堂”的結果，畢竟，行政訴訟不是一個“雙贏”的好事情。

    □《民主與法制時報》記者 袁婷 實習記者楊璇

    9月18日，堪稱北京市最大的行政訴訟索賠案在北京市第一中級人民法院開庭審理，這起行政訴訟索賠案標的額高達6億余元。原告方為北京市上地建材城，被告方為北京市海淀區城管隊。

    兩年前，北京市上地建材城（以下簡稱建材城）被北京市海淀區城市管理監察大隊（以下簡稱海淀城管）認定為“影響市容市貌”，令其限期拆除。當月28日，海淀城管下達了《強制拆除決定書》，七天之內將建材城夷為平地。為此，建材城銷售中心以行政行為違法為由，將海淀城管告上法庭，並索賠6億余元。據了解，該建材城于1998年建成，總共佔地164畝，共有1311戶商家，全部以經營建材為主。

    就此事記者致電北京市海淀區城管大隊法制辦公室時，一位工作人員告訴記者這個案子的庭審剛剛結束，領導表示暫時不接受任何採訪。

    法庭辯論激烈雙方據理力爭

    “請問被告方的職權依據是什麼呢？”原告的代理律師李宙眉頭緊鎖，始終緊緊抓住這個問題。李律師告訴記者，開庭那天自己問的最多的就是這句話。“職權依據”成為當天庭審的焦點。

    2005年11月，北京市海淀法院對此案進行了首次開庭審理，審理過後，北京高院認為此案案情重大，標的額較大、社會影響力較大，將此案移交給北京市第一中級人民法院。國家行政學院應松年教授告訴記者，“由於本案標的額巨大，肯定能夠被稱作重大案件了”。因此從這個角度上説，本案也具有司法實踐上的探討意義。

    2006年9月18日，北京市第一中級人民法院審理了這起堪稱北京最大的行政訴訟索賠案。當日，庭審一直持續了7個多小時，其間審判廳內氣氛非常緊張，雙方都是據理力爭、各執一詞。各家媒體、原建材城的商戶以及部分人大代表都到法院進行了旁聽，審判廳內座無虛席。

    “建材城從2002年才開始收取租金，成本還有四五年才能收回，説拆就給拆了，是不是太不合情合法了。”原告方在法庭上表現的十分激動。海淀城管作為被告方，則表示自己的行為都是按照法律條文進行的，沒有任何過失。

    面對記者，李律師絲毫不掩飾自己對庭審結果的滿意：“當天審理此案的法官對案件進行了詳細的分析，到目前為止還沒有做出判決，還在等待審判結果，原被告雙方也沒有聯絡過，希望我們可以勝訴。”

    6億元標的額從何而來

    對於本案引人注目的6億元標的額，上地建材城郭俊琴董事長這樣解釋，6億元是由三個部分構成的。第一是直接的財産損失，包括建材城建設時的裝飾裝修以及建材城內櫃臺、燈具等必需的設施，總共定為4000萬。第二是房屋的損失，按照周圍民房的拆遷補償，原告將賠償額定為每平方米6000元，建材城總共佔地6萬多平方米，這樣算來，僅房屋損失一項，賠償額就高達3億余元。第三即停業損失，這部分主要按照每家商戶收取的租金數額來定的。建材城共有1311家規模不一的商戶，每家收取的租金從幾千到上萬不等，並且每家商戶都與建材城簽訂了不止一年的合同，根據這些情況，建材城將這部分賠償額定為2億余元。郭俊琴説：“強行拆除給我們帶來了巨大的傷害，幾萬人面臨失業，幾億資産毀於一旦。這個標的額是經過仔細計算得出的，並不是我們隨便説出的一個數字。”

    原告律師同時表示，目前不會拒絕庭外調解，並且標的額也許會有一定浮動，但是因為“這個數額是經過仔細統計得出的，因此不會有太大的變化。”

    記者了解到，6億元的標的額堪稱目前國內最大的行政賠償案。3年前，歷時六年多的深圳市國土規劃局向深圳市有色金屬財務有限公司支付了870萬元人民幣的行政賠償金，當時在國內引起了不小的轟動。

    建材城是否影響“市容市貌”

    2004年7月21日，海淀城管向建材城下達了《限期拆除決定書》，在該決定書中，海淀城管以“影響市容市貌”為由，令其拆除。那麼建材城究竟是否影響市容市貌了呢？雙方對此表示了不同的意見。

    上地建材城郭俊琴告訴記者，1993年原告方以土地租賃的方式從海淀鄉樹村大隊正白旗生産隊獲得30年的土地使用權。後來海淀鄉政府下達了蓋有“北京市海淀區城鄉管理委員會”章的開工證，這使得原告方終以兩億元人民幣的投資完成了上地建材城的建設，並且請了北京城市測繪設計研究院正式測繪，在1998年正式營業。在2002年，建材城還配合政府，將4萬多平方米的建築用地作為綠化場地，被評為“綠地企業”。對於海淀城管的説法，郭董事長感到十分不解：“這樣的建築怎麼就被説成影響市容了呢？”

    對此，海淀城管則表示，雖然建材城在外表上並沒有影響市容，但是該建築缺乏合法性，未經北京市規劃委員會批准，未取得《建設工程規劃許可證》，因此屬於非法建築。所以根據《北京市城市容貌標準》要求，必須予以拆除。

    那麼建材城究竟是不是非法建築呢？《北京市城市容貌標準》規定，城市公共用地範圍內，無未經城市規劃等部門依法批准搭建的建築物或者設施，如果有違法建築，應該恢複合法狀態，必須予以拆除。郭俊琴表示，建材城由於建立時間較早，沒有取得北京市規劃委員會頒發的《建設工程規劃許可證》，但她向記者出示了北京市海淀區海淀鄉人民政府、海淀區市場領導小組批准的《關於建設“上地建築裝飾材料”大市場的請示報告》許可證，表明該建築並不是“搭建”的臨時建築。

    據了解，北京市規劃委員會是2000年成立的政府職能部門，而建材城于1993年就開始建設，2000年之前早已建設完成，因此不可能取得北京市規劃委員會頒發的《建設工程規劃許可證》。像上地建材城這樣的建築，北京市內有大大小小千余家，這些建築的合法性，成為日漸突出的問題。

    北京市海淀區規劃局綜合科的一位工作人員告訴記者，並不是北京市規劃委員會的審批才是最終的審批，對於2000年以前建設完畢的建築，不需要再補辦《建設工程規劃許可證》。對於像上地建材城一樣未能取得市規劃委的《許可證》的建築，一定要有建設時行政部門頒發的有效許可證才能證明其合法性。

    海淀城管是否超越職權範圍

    2004年7月28日，海淀城管向建材城下達了《強制拆除決定書》，並且在隨後的七天之內將建材城全部拆除，夷為平地。雙方就這種強制拆除的行為，有著截然不同的看法。

    原告律師李宙告訴記者，當日庭審雙方圍繞“職權範圍依據”展開了激烈的爭論。“根據相關規定，拆除只是一種強制措施，並不屬於行政處罰的內容。”李律師這樣向我們解釋。

    海淀城管則表示，根據《北京市市容環境衛生條例》第27條的規定，城管綜合執法機關可以經區、縣人民政府批准，對於未經批准搭建的影響市容的建築物予以強制拆除。在下達《通知書》的同時，海淀城管已經向建材城提供了一份由海淀區政府批准的“強制拆除建材城”的文件。

    那麼城管的職權範圍內是否包括“強制拆除”的權力呢？就此事，記者諮詢了應松年教授。應教授表示，城管執法首先應符合《行政處罰法》的相關規定，像強制拆除等行為一定要通過當地法院、規劃等部門的批准，方可進行，這才符合法定程序。

    雙方需要積極配合參與

    本案另一個值得探討的焦點在於聽證程序。在建材城接到海淀城管下達的《限期拆除決定書》後，由於他們認為被告強制拆除的程序不正確，並且希望此事最終能夠得到合理的解決，因此曾經向海淀城管申請了聽證程序，但是海淀城管拒絕接受聽證程序的建議，原告方也一直沒有收到海淀城管方面給出的明確的拒絕理由。

    原告律師告訴記者，根據《行政處罰法》第42條規定：行政機關在作出責令停産、停業行政處罰之前，應當告知相對人有要求舉行聽證的權利。原告律師認為，拆除違章建築是一種強制措施，必須通過法院來執行。但是海淀城管並未向法院提交申請就強制拆除，因此原告是有權利要求進入聽證程序的。

    對此，海淀城管在法庭審理時表示，同樣根據《行政處罰法》第42條，海淀城管確定，聽證範圍僅限于“行政機關作出責令停産停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款”等方面，因此拆除違法建設行為應當不屬於聽證範圍，所以拒絕了對方聽證程序的要求。

    “聽證會能夠使事情得到合理有效的解決。”有專家這樣解釋，“但是目前法律還沒有明確規定聽證權力等問題，這就導致很多行政訴訟案件跨越了聽證這道程序，其實這種做法往往使得案件更加複雜化。”

    據應松年教授介紹，聽證會是由國家機關強制執行的。建材城一方完全可以申請聽證程序，但是一定要雙方進行聽證，雙方都要積極配合參與，海淀城管拒絕參加聽證會的行為是不正確的。

    城管執法要合情合理

    本案引起輿論關注，是因為再次提出了城管權能的合法性問題，這無疑給近期城管權能存廢的討論再掀波瀾。本案中，原告方認為，城管“強制拆除”的行為造成近千家商戶停業的損失，屬於重大行政處罰，而海淀城管沒有履行告知義務，並且在此之前“任何溝通工作都沒進行”。在這一點上，海淀城管提出了異議，在對原告限拆和強拆前，他們已經做了大量耐心細緻工作，曾先後共七次與原告負責人郭俊琴進行洽商。

    對此，應教授表示，從法律程序上講，城管在行使權力之前，應首先做大量細緻、深入的調查。以本案為例，該建材城已經存在相當長的一段時間了，並且在北京也頗具規模，已屬於一種“社會財富”，因此在決定對其進行拆除之前，應當進行大量深入細緻的調查研究，經過嚴格的商討，再下達行政命令。

    從人性化角度講，城管執法也要講求“以人為本”的思想。城管一定要耐心、和藹地去勸説，而不是下達一紙文件那麼簡單。並且對於這樣一個頗具規模的企業，需要給對方一些時間來改造，比如週轉資金、安排商戶的去留問題等等。

    有專家對本案表示出極大的遺憾，認為本案完全可以避免雙方“對簿公堂”的結果。在北京像上地建材城這樣的建築有上千家，規模有大有小，每一家都面臨著同樣的問題。如果解決不好，也許會有第二家、第三家“上地建材城”與政府職能部門對簿公堂，畢竟行政訴訟不是一個“雙贏”的好事情。

責編：楊潔