2008年度中央預算執行和其他財政收支審計情況報告

　　國務院關於2008年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告

　　——2009年6月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上

　　審計署審計長 劉家義

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受國務院委託，向全國人大常委會報告2008年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請予審議。

　　根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，審計署對2008年度中央預算執行和其他財政收支進行了審計。審計工作堅持深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立科學審計理念，緊緊圍繞保持經濟平穩較快發展這條主線，切實履行審計監督職責，著力促進中央宏觀經濟政策的貫徹落實，著力維護國家經濟安全，著力促進依法行政和規範管理，著力促進反腐倡廉建設，著力促進制度建設和創新發展，較好地發揮了審計保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

　　2008年，黨中央、國務院團結帶領全國各族人民，沉著應對歷史罕見的重大挑戰和嚴峻考驗，同心同德，頑強拼搏，保持了經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。審計結果表明，中央預算執行和其他財政收支情況總體較好，財政宏觀調控和保障作用進一步增強，財政管理和改革取得新進展。

　　——國民經濟平穩較快發展，中央財政收入總體保持較快增長。在國內外各種突發性困難顯著增多的情況下，我國國內生産總值增長9%。受國際金融危機影響，下半年財政增幅雖然逐步回落，但全年總體保持了較快增長，2008年中央財政收入比上年增加5014.98億元，增長17.5%。

　　——適時調整宏觀經濟政策，積極應對國際金融危機。黨中央、國務院見事早、出手快、出拳重、措施準、工作實，適時實施積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，及時推出保持經濟平穩較快發展的一攬子計劃和一系列政策措施，有效遏制了經濟增速過快下滑。

　　——迅速啟動財政應急預案，全力保障抗災救災。面對低溫雨雪冰凍以及“5?12”汶川地震等特大災害，及時調整財政支出結構，特別是汶川地震發生後，中央財政迅速撥付搶險救災資金384.37億元，安排災後恢復重建基金740億元，壓縮中央國家機關公用經費5%，節約的資金專項用於抗震救災。

　　——優化財政支出結構，重點保障“三農”、民生、科教和環境保護等支出。與上年相比，“三農”、社會保障和就業支出分別增長37.9%和19.2%，教育、科技、環境保護等支出分別增長49%、16.4%、33%，推動了經濟發展方式轉變，促進了社會和諧穩定。

　　——堅持依法行政、依法理財，圓滿完成各項預算任務。2008年，中央財政收入33626.93億元，完成預算的103.4%；中央財政支出36334.93億元，完成預算的102.5%；安排中央預算穩定調節基金192億元；中央財政赤字1800億元，控制在十一屆全國人大一次會議批准的數額之內。

　　各部門各單位在做好各項工作的同時，認真整改去年審計查出的問題，擠佔挪用的267.73億元資金已追回或歸還原資金渠道，根據審計建議完善各項制度規定158項。審計發現的116起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀檢監察和司法機關查處後，已有30人被依法逮捕、起訴或判刑，117人受到黨紀政紀處分。國務院已將去年審計查出問題的糾正情況向全國人大常委會作了專題報告，審計署已向社會公告。

　　一、中央財政管理審計情況

　　重點審計了中央預算管理情況，並對稅收徵管和財政體制運行情況進行了審計調查。

　　（一）中央預算管理審計情況。

　　審計結果表明，十一屆全國人大一次會議審查批准的中央預算與國民經濟和社會發展計劃得到了較好執行，中央預算的編制質量、執行效果和管理水平有了明顯提高。財政部、發展改革委等部門及時組織實施積極的財政政策，快速出臺貫徹實施中央關於“擴內需、保增長、調結構、惠民生”政策的一系列具體措施，迅速下達中央新增投資計劃和預算，為保持經濟平穩較快發展發揮了重要作用；深入推進財稅體制改革和投資體制改革，繼續試行中央國有資本經營預算，擴大基本支出定員定額和實物費用定額試點；不斷加強財政管理和投資管理，建立預算執行情況通報和督查制度，進一步規範轉移支付和投資審批程序；及時組織編制和實施汶川地震災後恢復重建總體規劃；不斷優化預算和投資結構；繼續推進中央部門預算公開和新增投資總體安排及具體項目公開。但中央預算管理中仍存在一些需進一步規範的問題。

　　1．財政部對以前年度按照權責發生制核算的支出凈結余541.19億元未及時清理。

　　2．財政部批復的2008年中央部門預算中，有73個部門的項目支出預算未按規定確定政府採購金額，並編制政府採購預算；76個部門項目支出中的422.56億元政府採購預算，未按明細的採購目錄列示。

　　3．2005年結余的41.27億元預算償債基金，至2009年3月底尚未沖銷；2000至2003年收繳的藥品收支結余本息合計1513.29萬元，放在中央財政社會保障基金專戶未安排使用。

　　4．截至2008年底，國際金融組織貸款還貸準備金餘額折合人民幣551.91億元管理尚不規範，收回的國債轉貸資金本息餘額225.89億元未及時繳入國庫。

　　5．2008年，中央財政安排救災類專項轉移支付603.31億元，由中央14個部門管理和分配，在財政部內部有8個業務司管理和分配。這種方式不利於救災資金的統籌使用。

　　6．審計17個省（自治區、直轄市、計劃單列市）就業再就業資金，2008年底累計結余123.71億元。上述狀況影響資金使用效益和政策實施效果。

　　7．2008年，發展改革委向可行性研究報告和初步設計尚未得到批復的“甘肅石羊河流域西營河專用輸水渠工程”、未取得環境影響評價文件的“第一重型機械集團鑄鍛基地及大型鑄鍛件自主化改造項目”和資料不完備的“北方重工集團大型裝備産業升級項目”等3個項目下達中央預算內投資計劃5.26億元，不符合基本建設程序和中央預算內投資補助管理辦法的相關規定。

　　8．審計的140個“大型灌區續建配套和節水改造項目”2008年計劃投資32.33億元，當年投資完成率僅為14%，實際到位的資金有75%閒置；54個“採煤沉陷區治理項目”中，8個項目至2008年底投資完成率僅為25%，造成已到位資金69%計14.97億元閒置。

　　對上述問題，財政部、發展改革委等有關部門和相關地方政府高度重視，正在按照國務院要求逐項制定整改措施。對以前年度結余的資金，正在清理，按規定安排使用；對管理不規範的資金，正在制定規範管理的辦法；對按權責發生制核算的事項，正在研究完善相關制度；對不符合基本建設程序的事項，正在逐項進行清理和糾正。

　　（二）國稅部門稅收徵管審計調查情況。

　　從審計調查16個省（自治區、直轄市）的情況看，近年來，國稅部門不斷推進依法治稅，完善各項制度，實施科學化、精細化、信息化管理，推行“一窗式”、“一站式”服務，稅收徵管質量進一步提高，特別是在2008年下半年受國際金融危機影響國內經濟出現下滑的情況下，努力貫徹落實中央政策措施，幫助企業度過難關，較好地完成了收入任務。但稅收徵管中還存在一些值得注意的問題：

　　一是62個縣級國稅局違規向169戶企業提前徵稅或多徵稅款23.4億元；抽查214戶企業，國稅部門違規將71戶企業的130.92億元稅款延期徵收，佔這些企業當期應繳稅款的54%。

　　二是抽查享受高新技術企業稅收優惠的116戶企業，有85戶不符合條件的企業享受稅收優惠36.31億元。此外，審計調查還發現有些環保不達標的企業也享受了稅收優惠。

　　三是消費稅制度不夠完善。煙、酒和化粧品類的消費稅主要是在生産環節從價計徵，一些生産企業通過關聯交易等手段壓低産品出廠價，造成少繳消費稅。據對44戶消費稅應稅企業測算，2007年和2008年少繳消費稅116.15億元，相當於這些企業同期實繳消費稅的27%。

　　對上述問題，稅務總局及各省級國稅局高度重視，專門召開會議研究部署整改工作。對消費稅制度不夠完善和部分環保不達標企業享受稅收優惠的問題，稅務總局等部門按照國務院要求，正在研究完善相關政策制度。目前，違規延期徵收的稅款基本已徵繳入庫，對不具備高新技術企業資格和實際經營情況不符合高新技術企業認定條件的，已停止執行優惠政策並追繳稅款，還對相關責任人進行了責任追究。

　　（三）財政體制審計調查情況。

　　從18個省（自治區、直轄市）財政狀況處於中等水平的48個市及其所屬108個縣入手，對財政體制運行狀況進行了審計調查。結果表明，分稅制財政體制改革在增強中央財政宏觀調控能力、完善財政轉移支付體系、推動省以下財政體制改革等方面發揮了重要作用。但隨著公共財政體系的逐步完善，也出現了一些需要加以研究和解決的問題。

　　一是基層政府自主調控財力較少，事權與財力不完全匹配。2007年，18個省（自治區、直轄市）縣級政府能自主調控的財力僅佔其可用財力的19.3%。從支出方面看，縣級財政支出佔這18個省（自治區、直轄市）財政支出總額的54.8%，卻承擔了73%的財政供養人口和80%以上的義務教育學生、城鎮低保人員的支出。相當部分支出靠上級轉移支付維持和支撐。

　　二是地區間財力不夠均衡，基本公共服務供給水平差距較大。18個省（自治區、直轄市）中，按財政供養人口計算，東、中、西部的省本級2007年人均可用財力分別為16.98萬元、7.3萬元和10.38萬元，中西部省份人均可用財力明顯低於東部省份；從縣級基本公共服務供給水平看，地區間差距也比較明顯，如義務教育階段生均公用圖書數、千人擁有醫療技術人員數和農村低保標準前20名的縣分別是後20名的5.1倍、5倍和6.8倍。

　　三是部分地方收支管理不夠規範。18個省（自治區、直轄市）中，有13個省本級預算2007年少編中央專項轉移支付2127.71億元，有848.26億元土地出讓收入、國有資本經營收益等未按規定納入預算管理；抽查的43個開發區中，財政收支未納入其所屬市本級預算管理的有31個。這種做法，既影響了預算的完整性，也不利於人大和政府的有效監管。

　　對上述問題，國務院已責成財政部研究。對體制方面的問題，財政部和有關地方政府正在研究改進和完善相關制度；對預算管理不規範的問題，相關地方政府正在陸續將土地出讓收入等應納未納入預算管理的收入上繳國庫，納入預算管理。

　　二、中央部門預算執行審計情況

　　此次共審計55個中央部門，延伸審計285個所屬單位。2008年，這55個中央部門共收到財政撥款3451.66億元，佔中央財政本級支出的26%。審計財政撥款1159.58億元，其中：部門本級859.03億元，佔這些部門本級財政撥款總額的95%；所屬單位300.55億元，佔這些部門所屬單位財政撥款總額的12%。

　　從審計情況看，中央部門2008年預算執行情況總體較好。一是執行預算比較嚴格。有98%的財政撥款預算得到及時足額批復，財政撥款支出完成預算的97%，在中央部門公用經費預算統一削減5%的基礎上，44個部門公用經費實際支出控制在預算之內。二是內部管理不斷完善。7個部門建立了預算內部公開制度，大部分部門探索試行了項目績效考評制度，有的部門擴大了財務聯網集中核算範圍，有的開展了所屬單位領導人員經濟責任審計。三是依法理財和預算觀念得到加強。審計發現的違法違規問題呈下降趨勢，今年預算執行審計查出的違規問題金額佔審計財政撥款額的比重比去年下降了3.2個百分點；44個部門還制定和完善規章制度153項，預算管理的規範化程度不斷提高。

　　這次審計發現違規問題40.5億元，損失浪費問題4.67億元，分別佔審計財政撥款額的3.5%和0.4%。主要是：

　　（一）擠佔挪用和轉移財政資金14.83億元。其中：民航局、體育總局等39個部門本級5.81億元，質檢總局、國家物資儲備局等39個部門所屬的117個單位9.02億元。上述資金主要被挪用於與本項目無關的其他項目支出及彌補所屬單位經費等。

　　（二）多報多領財政資金3668萬元。其中：環境保護部、農業部等5個部門本級2035萬元，國土資源部、廣電總局等5個部門所屬的7個單位1633萬元。

　　（三）違規收費6.22億元，其中知識産權局、人口計生委等11個部門本級3.37億元，交通運輸部等7個部門所屬的8個單位2.85億元；未及時上繳非稅收入19.08億元，其中林業局、新聞出版總署等13個部門本級12.54億元，商務部、國資委等12個部門所屬的55個單位6.54億元。

　　（四）會議費和公務出國費管理不夠嚴格。結合中央部門預算執行審計，審計署對24個中央部門的會議費和公務出國費管理使用情況進行了審計調查。結果表明，各部門認真貫徹中央關於厲行節約和進一步加強公務出國（境）管理的要求，採取有力措施精簡會議和公務出國（境）團組，費用支出明顯下降。2008年，24個部門會議費支出2.17億元，比上年下降了17.8%；公務出國費支出1.91億元，比上年下降了17.9%。但少數部門和單位會議費和公務出國費的管理不夠嚴格，個別單位存在鋪張浪費、虛列支出和套取資金等問題，個別單位還在公務出國（境）團組中擅自增加人員和出訪地點、改變行程或延長境外停留時間等。

　　（五）對25個中央部門2008年決算（草案）的審計，延伸審計了112個所屬單位。結果表明，這些部門的決算（草案）基本反映了年度財政財務收支狀況。此次審計共查出20個部門存在少計收入、少計結余和少計資産等問題，涉及金額16.71億元。

　　此外，由於部門工作任務確定時間往往晚于部門預算編報時間，部門工作安排與部門預算安排不能很好地銜接，導致部分部門預算年初難以細化到具體項目和單位，影響部門預算編制的準確性和完整性。如教育部、審計署等15個部門本級年初預算有103.92億元未細化；科技部、新華社等29個部門本級動用的以前年度財政撥款結余等45.81億元未編入部門預算。

　　對上述問題，國務院已責成有關部門採取有效措施認真整改，並完善相關制度。各部門認真貫徹落實中央關於黨政機關厲行節約及開展“小金庫”專項治理工作等規定積極整改，在審計過程中已糾正各類問題14.72億元，制訂了86條整改措施，12個部門成立了會議費清查小組，5個部門已對有關人員給予政紀處分。部門決算（草案）審計發現的問題，相關單位已按照審計長簽署的意見在財政部批復決算前予以糾正。

　　三、重大投資項目審計情況

　　主要對金沙江溪洛渡水電站工程建設項目進行了跟蹤審計，對電力建設和病險水庫除險加固工程情況進行了審計調查。結果表明，近年來，發展改革委等部門和相關地方政府加強了對重大投資項目的監督管理，建設單位能夠較好地執行招投標、監理等管理制度，工程建設中的重大違法違規問題明顯減少，工程質量得到較好保障，取得了良好的經濟和社會效益。

　　（一）金沙江溪洛渡水電站工程建設項目跟蹤審計情況。從2007年和2008年的跟蹤審計情況看，三峽總公司及各參建單位克服建設週期長、技術複雜、移民安置任務重等困難，較好地完成了階段性建設任務，建設資金管理使用比較規範。但部分項目投資控制不到位，招投標管理也不夠嚴格。抽查總金額38.17億元、完成比例在90%以上的264份工程合同，實際完成投資累計超出合同金額10.97億元；在該工程應招標的464個分項目中，219個未按規定招標。三峽總公司所屬三峽國際公司在代理招標過程中，根據內部標準收取代理費2571萬元，超出國家標準收費1010萬元。

　　（二）電力建設審計調查情況。調查的17個省（自治區、直轄市）2007年發電裝機容量佔全國發電裝機容量的80%。2002年電力體制改革以來，這些地區電力工業取得較大發展，為經濟快速發展提供了有力保障。但17個省（自治區、直轄市）2003至2007年新增的發電裝機容量中，有35%未按規定報經有關部門批准建設；抽查建設佔用的99.86萬畝土地中，越權審批、未批先佔和少批多佔的有40.13萬畝，佔40%；2004至2007年少徵、漏徵差別電價7.9億元，有的地方甚至違規對一些高耗能企業實行優惠電價、擅自減免專項基金和電費等，影響了國家相關政策的實施效果。

　　（三）病險水庫除險加固工程審計調查情況。截至2008年底，調查的18個省（自治區）已完成病險水庫除險加固工程投資283億元，新增防洪庫容45.26億立方米、灌溉面積1784萬畝，産生了良好的經濟和社會效益。但部分項目工期延長，少數工程存在質量缺陷。已開工的3332個項目中，有844個存在延長工期問題；現場勘察的554個項目中，92個因擅自減少或變更部分主體工程，38個因偷工減料，32個因設計漏項或初步設計不到位等問題，導致除險加固工程基本完工後，水庫仍存在安全隱患，其中29座水庫主體工程質量問題較為嚴重，影響到水庫的防洪能力。

　　一些水庫除險加固工程建設和財務管理比較混亂。抽查的554個項目中，194個存在未依法招投標問題，95個被違規轉分包；重點抽查的220個項目中，51個項目的5658萬元建設資金被個人和單位侵佔，42個項目的1.53億元建設資金被違規出借或挪用。

　　對投資項目審計發現的問題，有關部門和地方政府高度重視。水利部等部門專門發出通知，要求有關地方和單位認真整改。三峽總公司進一步規範了工程計量和合同管理，已糾正和收回3600多萬元。對電力建設未按規定報批的問題，有關部門和地方政府對部分項目已按規定補辦了手續。各地已整修或重建了23個存在質量問題的水庫，收回挪用或多支付的資金6550萬元，10個省（自治區）還出臺了16項制度。