城管屢遭暴力抗法 執法改革試點12年仍難全國立法

　　4月9日，浙江省杭州市拱墅區一名城管執法人員在對違章車輛拍照取證時，遭到車主毆打，致使其腰一椎爆裂性骨折。

　　3月23日，北京市豐台區城管大隊東鐵營分隊在查抄一無照水果攤時，再次遭遇暴力抗法，並引發百餘名路人圍觀，周邊交通一度中斷近4個小時。

　　3月22日，在北京市昌平區北七家鎮，一名城管隊員執法時，被一名商販連扎三刀，小販棄車逃離現場，受傷的城管隊員則被送入醫院治療。

　　城管執法近年來屢遭暴力抗法，其程度也越來越嚴重，原因何在？有關學者指出，當暴力抗法不再是偶然現象的時候，人們也更加清楚地看到了矛盾背後的法律缺失問題。

　　試點十二年地位仍模糊

　　為改變“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的狀況，1997年城管綜合執法改革試點啟動，迄今已走過12年的發展歷程。

　　經過12年的發展，目前在全國已有包括縣級市在內的一千多個城市建立了城管隊伍，但這支隊伍的歸屬並不統一。2008年以前，不少地方的城管隊伍劃歸建設部門主管。2008年7月，經國務院批准的《住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定》，將城市管理的具體職責交給城市人民政府。然而，由於始終處於試點階段，這支隊伍的編制問題並沒有一個正式統一的身份。

　　據了解，在擁有地方立法權的地方政府中，為城管執法專門立法的比例也僅有50%左右。有的地方城管局是市政府直屬的一級局，而有的則被劃到市容局、市政管理委員會等部門管理，成為了二級單位。

　　全國政協委員杜黎明在今年兩會上公佈了自己關於城市管理的調研報告。調研中他發現，城管是在改革開放後各地不斷推進城市化進程中出現的。他認為，根據行政處罰法和國務院《關於進一步推行集中行政處罰權執法工作的決定》，從事城管綜合執法必須經省級人民政府批准。但是，“我國一些城市的城管機構並未依照上述程序申報批准，這樣就沒有取得執法主體資格，合法地位就會受到質疑”。

　　對此，有專家指出，目前在全國範圍內存在的城管制服不統一、車輛標示不統一、執法程序不統一、執法範圍不統一等諸多不統一問題，以及城管執法人員與流動商販之間的“貓鼠遊戲”，甚至是暴力抗法等極端事件的背後，其根源就是沒有具體的、統一的法律依據。

　　地方立法提高城管效能

　　2001年5月，廣西省南寧市通過的《相對集中行政處罰實施辦法》，被認為是地方對城管行政處罰權的首次立法。2008年1月，《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》頒布實施，確立了北京市城管執法機關的法律地位、職能範疇和具體管理機制。雖然各地的情況不一，基礎不同，但卻都無一例外地認識到，注重立法建設，規範行政執法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權工作成果的基礎。

　　為了進一步規範執法流程、減少矛盾，2008年，北京市城管執法局出臺《城管執法協調工作規範》，進一步完善領導協調等8項工作機制，明確查處流動無照經營、強制拆除違法建設等聯合執法工作流程，推動城管執法系統執法協調工作的法制化、規範化。北京還通過制定《城管執法機關與公安機關聯合執法工作規範》，發揮公安和城管執法機關在城市管理中聯合執法的整體效能，有效解決影響城市環境秩序的突出問題，減少暴力抗法的發生率。

　　通過北京市的專門立法，加上城管部門不斷推出的部門規章、管理辦法，以及城管隊伍自身的努力，群眾對北京城管服務滿意度趨於穩定。根據2008年有關調查顯示，北京市民對城管的總體評價為72.28分，對於城管執法效果的滿意度也在提升。

　　統一立法仍有相當難度

　　對於各地政府為了確定城管執法地位，規範執法，紛紛推出本地化的規章制度，有關行政法專家表示，這種分散立法是當前各地情況不一、經濟社會發展不平衡情況下，規範城管執法的最佳法制路徑。雖説統一立法是最後的目標，但目前時機尚不成熟。

　　“國家目前對城管統一立法困難較大。”北京大學法學院教授姜明安表示，由於城管執法涉及到市容市貌、城市建設、工商、交通、文化等諸多領域，而上述領域本身也有法律規定的相關機構在進行執法，對於把哪些部門的執法權放入到城管執法的範圍內，目前各地看法不一，執行情況也不盡相同，因此統一立法存在相當難度。

　　姜明安舉例説，城管目前對違章建築有監管權，但是在有的地方城管只管臨建房或是小房子，大型違章建築則由規劃部門監管，這裡面就牽扯到什麼是大房子什麼是小房子的問題，還牽扯到各地對此問題的標準劃分問題。“這只是城管所涉及眾多職責中的一小項，類似的情況在涉及工商、交通等方面也普遍存在。”

　　不過，姜明安在提到立法層面諸多困難的同時，也充分肯定了城管對於革除行政管理中存在的多頭執法等弊端發揮的積極作用，“路邊的燒烤攤，會有工商、交通、衛生等七八個部門管，交由城管執法就好得多，還可以解決多部門執法中重復執法、重復處罰的問題。”姜明安建議不論在全國性還是地方性的立法中，都應該明確城管的執法範圍，明確城管的執法方式，明確城管有無帶人調查權、扣留物品或罰款權等事項。

　　對於城管立法的問題，中國政法大學副校長馬懷德教授也有自己的看法。他認為，雖然目前由於涉及行政體制改革等問題，城管立法還受到一些客觀條件的限制，但沒有法律依據，城管部門終究難以更好地完成工作。如果條件不成熟，可以先制定地方性法規，待條件趨於成熟後，還是應該及早出臺全國統一的城管法。

　　“現在城管的權力大多來源於地方政府的決定，這樣的形式，顯然與法治精神相悖。”全國政協委員杜黎明稱，如果能夠認定城管執法是行政執法的一部分，就應該通過立法來明確其法律地位，並對執法權限、職責、執法程序進行規範。在目前法律缺失的情況下，建議建立城管執法聽證制度，從聽證的適用範圍、條件、公開、回避等方面，設計出一套相對固定的專門針對城管執法的聽證制度，如果當事人認為城管執法不合法，均可通過聽證制度來維護自身的權益，以實現城管陽光執法，同時進一步避免城管執法與相對人産生激烈衝突。(李松 黃潔 徐偉倫）

責編：高松