來源：人民網－《中國經濟週刊》

    引起中央領導高度關注的鄭筱萸案，已經被查明是“利用審批權收受他人賄賂”。社會各界的目光又一次聚焦在行政審批改革上。

    行政審批改革已進行了多年，《行政許可法》頒布也快3年了，甚至不少人認為行政審批改革已經成功結束了，但事實遠非如此。

    首先，一些舊的、過時的行政審批項目亟待清理廢除；其次，某些行政審批項目在不同政府部門之間發生職能交叉，難以落實，更無法進行事後監督；而更為嚴重的是，近兩年來，一些部委又在設立新的行政審批項目，其中，某些新設審批項目明顯違背《行政許可法》或其它上位法。

     鄭筱萸的“審批權”有多大

    “鄭筱萸在藥品監管工作中，嚴重失職瀆職，利用審批權收受他人賄賂……案件造成的危害極大，威脅人民群眾身體健康，嚴重敗壞了黨和政府的形象。會議要求對鄭筱萸的違紀違法問題，要徹底查清，依法嚴肅處理。”這是新華社對1月24日由國務院總理溫家寶主持的國務院常務會議的新聞報道。

     鄭筱萸是誰

    鄭筱萸是誰？其受賄案為何“動用”了總理主持召開國務院常務會議？ 國務院常務會議為何對進一步查處該案件“提出了明確要求”？國務院常務會議在聽取該案件調查情況彙報的同時，為何還“對加強食品藥品監督和政府廉政建設作出了部署”……

    這些疑問來自社會各界。

    新華網1月24日刊登的國務院常務會議新聞報道，被各媒體和網站廣泛引用和轉載，該新聞以及新聞中提及的鄭筱萸案件也進入各大網站的新聞排行榜和網友跟帖排行榜，各方紛紛給予高度關注和熱論。

    公開資料顯示：鄭筱萸，1944年12月生，福建福州市人，1968年畢業于復旦大學生物系。1994年，鄭筱萸擔任國家醫藥管理局局長、黨組書記；1998年3月新一輪國務院機構改革後，出任國家藥監局第一任局長。

    但真正引發“鄭筱萸是誰”這一疑問的是2006年12月28日，卸任藥監局局長一年零六個月後，鄭筱萸被中紀委“雙規”。

    鄭筱萸被“雙規”之前，藥監局已經有多名官員先後落馬：先是2005年7月8日，藥監局醫療器械司原司長郝和平因涉嫌受賄被正式刑事拘留；2006年1月12日，藥監局原藥品註冊司司長曹文莊被立案調查，一同“落馬”的還有藥品註冊司化學藥品處處長盧愛英、國家藥典委員會常務副秘書長王國榮。

    其中，現年58歲的郝和平和44歲的曹文莊都先後擔任過鄭筱萸的秘書。1998年3月國家藥監局組建時，郝和平任醫療器械司司長，曹文莊任人事勞動司司長兼局辦公室主任，兩人被視為鄭筱萸的“左膀右臂”。

     鄭筱萸濫用了什麼權力

    包括鄭筱萸在內的多名藥監局高官紛紛落馬的同時，國內連續不斷地發生了多起“問題藥品”甚至“奪命藥品”事件：安徽欣弗事件、齊二藥假藥、奧美定，以及近日剛剛被衛生部緊急叫停的廣東佰易的免疫球蛋白等等。

    對於看似巧合的這兩類事件，外界的最直接反應竟出乎意料的一致──官員腐敗案與藥品事件有著必然聯絡；而導致這種必然聯絡的最直接原因就是“權力腐敗”。

    但是，這是一種什麼樣的“權力”？

    “鄭筱萸受賄案和一系列藥品事件，最直接和最集中反映的問題是，某些政府部門和官員在濫用手中的行政審批權。”國務院審改辦審核督察組副組長彭忠義分析説。

    “什麼樣的項目才需要政府部門的行政審批？如何約束和監督官員濫用手中的審批權？這些都是鄭筱萸受賄案給我們的啟示。”彭忠義是在1月23日參加中國氣象局舉辦的《氣象行政許可實施辦法》新聞發佈會上説這番話的。

    而藥監局的行政審批權之大，早已是眾所週知的事實。

     鄭筱萸的“審批權”有多大

    “一種藥品、多種藥名”這一現象，引發了外界對國家藥監局的爭議， 2006年兩會期間，更是成為兩會代表熱論的話題之一。而當時身為全國政協委員的鄭筱萸對媒體解釋説，造成一種藥有很多藥名，是因為一些歷史原因以及産品的更新換代。

    但事實證明，鄭筱萸對藥名多的這種“解讀”離真實原因太遠。

    目前廣為流傳的一個數字是，僅2005年，國內就審批新藥一萬多種；而在醫藥技術領先的美國，每年所批新藥也不過是100種左右。

    這種鉅額的數量差別説明了什麼？

    “説明我們的管理部門對新藥審批是多麼的隨意和容易，多麼的不負責任。”一位不願透露姓名的政府官員對《中國經濟週刊》感嘆説。

    他介紹説，在美國，所謂新藥，必須是藥品所含成份是新的；而在國內，“同樣的成份，只要換個新名稱就可以申請成為新藥。”“一種感冒藥，就派生出感冒通、感冒靈等一長串不同的新藥。”

    而企業每申請一種藥名，就要繳納數額可觀的審批費用，“當然，藥監局不直接收審批費，但其下屬的事業單位可以收取名目繁多的費用，如檢測費、檢驗費之類的。”該人士説。

    而某些政府官員個人，則在新藥的受理、審批等各環節中索賄受賄。

    《藥品管理法》規定，藥品生産、批發的審批權集中在國家藥監局和省級藥監局。這種集權監管模式的優點是，有利於高效管理；但審批和監管的絕對權力控制在少數政府官員手中，一旦權力運用不當，輕則産生行政不作為，重則發生權錢交易。

    “鄭筱萸等人的案件是一起嚴重失職瀆職、以權謀私的違紀違法典型案件。”1月24日召開的國務院常務會議明確指出。

     鄭筱萸案發加速藥品審批制度改革

    藥品事關百姓身體健康和生命安全，所以人們在對鄭筱萸等人受賄腐敗進行指責、痛恨之餘，對於藥品安全給予了更大關注，甚至擔憂：“藥品合格率有多少？”“什麼藥品才是安全的？”

    現在，中央和國務院的一系列舉措，正在消除人們對藥品的種種擔心。

    如1月15日，國家藥監局表示，2007年，我國所有的藥品都要開始再註冊，沒能通過再註冊的藥品將退出市場。

    而黨中央和國務院則從制度建設，反腐倡廉工作的機制創新等高度，來防止和杜絕此類事件發生。

    1月9日，中共中央總書記胡錦濤在中央紀律檢查委員會第七次全體會議上發表重要講話。他強調，必須進一步抓好糾正損害群眾利益不正之風的工作。要堅持把解決損害群眾利益的突出問題作為黨風政風建設的工作重點，著力解決當前群眾反映強烈的嚴重侵害群眾利益的問題。同時，必須進一步抓好反腐倡廉工作體制機制創新。要抓住正確行使權力這個關鍵，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，加強對制度執行情況的督促檢查，堅決維護制度的權威性和嚴肅性。

    1月24日召開的國務院常務會議明確要求，要繼續大力整頓和規範藥品市場秩序，深化藥品審批制度改革，切實保障人民群眾用藥安全。政府監管部門要從鄭筱萸案件中吸取教訓，正確履行職責，維護好社會和公眾利益。

    會議指出，要大力推進制度建設，加強從源頭上防治腐敗。要把制度建設作為重點，用制度管權、制度管人、制度管事。關鍵是要規範行政權力運行，防止濫用權力。會議還指出，加快轉變政府職能，認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革。

    會後，一些學者分析認為，為了貫徹落實黨中央和國務院關於堅定不移地把黨風廉政建設和反腐敗鬥爭推向深入的精神和目標，已經進行多年的行政審批改革，目前也面臨如何進一步深化的新形勢和新任務。

    政府部門應該擁有哪些行政審批權？政府官員應該如何利用手中的審批權？

    以下分析的幾個行政審批項目，屬於近來被各級政府和領導，以及專家學者認為與《行政許可法》或上位法不相適應的案例。（記者 楊眉）

     6個有爭議的行政審批權

     商務部的“汽車出口許可”合法嗎

    2006年12月，商務部發佈了《關於規範汽車出口秩序的通知》，規定從事汽車出口的企業必須經商務部許可。這項行政許可的合法性、必要性值得商榷，甚至質疑。

    《行政許可法》于2004年7月1日實施，為了遏制各部門亂設行政許可，消除借行政許可權謀取不正當利益等現象，全國人大常委會制定了許可法規定，法律、行政法規可以設定行政許可；當國家急需對一些重要事項設定行政許可時，國務院可以發佈決定來設定，但要及時提請全國人大立法或自行制定行政法規。對國家沒有具體法律法規規定的事項，必要時地方人民政府可以設定行政許可，但必須在一年之內提請省、自治區、直轄市人大制定地方法規。

    由此可見，行政許可法對設定行政許可的要求是十分嚴格的。而之所以這樣要求，有其特殊的歷史背景。

    計劃經濟時期，政府管理社會事務的主要手段是行政審批(其中大多數屬於現在所定義的行政許可)，改革開放以後，由於規範市場活動的法律法規還極不健全，存在許多缺口，各級政府又設定了大量的行政審批進行管理。隨著社會主義市場經濟制度的逐步完善，行政審批制約市場機制發揮資源配置作用的矛盾越來越突出，阻礙了經濟的發展；更為嚴重的是，行政審批還成為一些部門和掌握審批權的官員謀取非法利益、進行權力尋租的工具，成為權力腐敗的主要根源。2001年國務院部署開展行政審批制度改革，先後取消了1800多項行政審批，地方政府也對本級政府部門設定的行政審批進行了徹底清理，只保留了極少數必須的審批事項。《行政許可法》也正是在這一背景下出臺的。

    現在，商務部以部門文件形式對汽車出口企業設定行政許可，顯然不符合《行政許可法》關於設定行政許可權的規定。商務部在文件中提出，依據《對外貿易法》對汽車出口企業設定行政許可，可該法是否有這樣的授權呢？

    《對外貿易法》規定，當出口某些貨物或技術危害到國家安全和社會公共利益、某些貨物國內供應短缺、為有效保護可能用竭的國內資源、輸往國家或地區的市場容量有限，需要限制出口時，國務院對外經濟貿易部門可以會同有關部門制定限制或者禁止出口的貨物和技術出口的目錄。

    目前，我國汽車産能已經過剩，近幾年剛剛開始小批量出口，鼓勵出口是我國汽車産業政策的方向，顯然不屬於《對外貿易法》所規定的限制或者禁止出口的貨物。另一方面，限制出口一般來説採用配額管理，但商務部採用的卻是對出口企業的資格審批。

    另外，汽車是涉及使用者和公共安全的産品，各國都對汽車實行生命週期全程管理制度，只有經過國家認可的汽車才允許銷售；交通管理機關要進行註冊登記、發給相關證照的才能上路行駛；在使用期內，還要定期進行安全技術性能和環保指標檢測，經檢測合格的車輛才允許繼續使用，對安全性能檢測不合格、又不能修復的汽車，宣告報廢，交通管理機關收回行駛證照，予以登出。

    以上這些管理辦法分析可見，某個企業、某個品牌的汽車能否進入其他國家和地區的市場，決定權在進口國，而不在出口國。

    還有，汽車作為耐用消費品，用戶在購買時會把維修、配件供應情況作為決定購買哪個品牌的重要考慮因素，經銷商會與供貨商就這些技術性問題進行約定，這些完全屬於企業間的市場行為可以解決的問題。因此，商務部對汽車出口企業進行資格許可，顯然也不具有合理性。

     發改委的“招標代理機構資格認定”合法嗎

    2005年9月，國家發改委制定頒布了《中央投資項目招標代理機構資格認定管理辦法》，規定中央投資項目招標代理機構資格由本部門認定，即只有經過國家發改委許可的招標代理機構，才有資格從事中央投資項目的招標代理。一些省(區、市)發改委也正在參照該辦法制定本地區的政府投資項目招標代理機構資格認定辦法。

    這種做法表明，發改委是以部門規章形式對招標代理機構設定了行政許可。而發改委在規章中提出，是依據《招投標法》對招標代理機構設定行政許可的。那麼，該法是否有這樣的授權呢？

    《招標投標法》是按照招標事項的內容來劃分招標代理機構資格管理權的，工程建設項目招標代理機構的資格由國務院或省級建設行政主管部門認定；其他招標代理機構的資格由國務院規定的主管部門認定。按照這一規定，建設部頒布了《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》，財政部、衛生部等分別制定了政府採購招標代理機構、醫療用品招標代理機構的管理辦法。

    發改委則是按照工程項目的資金來源、所有者屬性來劃分招標代理機構管理權的，即“中央投資項目”招標代理機構由本部門認定。這違背了《招標投標法》按照招投標事項的內容劃分管理權的規定，並與建設行政管理部門的資格認定形成交叉重復許可。

    目前，我國大多數工程建設項目還是各級政府或者事業單位和國有企業投資的，單從資金屬性看，應該都屬於發改委投資項目招標代理機構資格認定管理辦法所規定的管理範圍。這樣一來，工程建設項目招標代理機構要在我國境內順利開展業務，就必須同時得到建設行政主管部門和發改委的資格認定。

    上述情況可以看出，發改委發佈規章設定的行政許可是違背許可法精神的。依法行政，我們不能僅僅用來要求基層政府的具體行政行為，國務院有關部門在制定制度過程時，也應當使制度的內容和制定程序符合法律法規的規定，這是依法行政更為重要的方面。

     廣播電視發射企業：為何要設立“3個部門6個環節”的行政許可

    四川省成都市一家電子集團公司從2004年11月開始申請生産廣播電視(數字)發射設備，直至今日，尚未獲得生産該産品所需要的全部許可文件。公司為此浪費了大量的財力人力，研發、生産能力被長期閒置，失去了佔領市場的機會。

    據悉，廣播電視發射設備從生産到使用，要經過三個部門六個環節的許可：信息産業部的“生産企業資格認定”、“佔用頻率審批”、“産品型號核準”，質監總局的“工業産品生産許可證”和廣電總局的“入網認定”、“無線發射設備採購證明”。

    這種産品是否需要這麼多許可環節來管理呢？

    從技術上看，廣播電視發射設備與電信業使用的發射設備一樣，屬於普通電子産品，用戶可以根據使用要求向生産者定貨，生産者也可以主動研發性能更好的産品推薦給用戶，不必要政府進行許可管理。

    如果從廣播電視行業的特殊性看，有一個“廣播電視發射設備採購證明”許可足已，即生産者不得將發射設備銷售給沒有取得政府“採購證明”的機構，即未經批准設立的廣播電視機構，就可以滿足管理需要。

    具體而言，經批准使用的任何電臺的頻率都是在批准其設立時一併批准的，不論使用哪個生産者的發射設備，頻率都是確定不變的，用戶根據自己所用的頻率選擇生産企業為自己提供設備，政府要求生産者再為研發設備申請頻率純屬多餘。

    “生産企業資格認定”和“工業産品生産許可證”是政府判定生産者生産能力的許可環節，這在計劃經濟體制時期用戶和生産者都是政府附屬的情況下有其可行性和必要性，在市場經濟條件下，市場機制會懲罰淘汰落伍者，政府完全不必多此一舉。

    尤為荒唐的是，産品型號是生産者按照行業規範用以標識産品制式、性能等技術參數的一組字符代碼，為使用和維修提供便利，行政機關進行“産品型號核準”的作用、目的何在？讓人費解。

    發射設備是廣播電視機構傳輸節目的基本設備，生産者要根據用戶的使用要求進行設計、生産、裝配調試，直至交付使用；用戶訂購大型設備，還要派員參與生産、裝配調試，由生産者對其進行培訓。行政機關的“入網認定”不知要解決什麼問題？

    從企業反映的情況看，産品型號核準和入網認定兩個許可環節存在的唯一理由是主管機關派遣的檢測機構可以收取一筆不菲的費用。這些不必要的許可環節，不僅給企業增加了額外負擔，漫長的許可過程、多餘的檢測過程，還耽誤産品及時投入使用。

    這種缺乏必要性的許可和重復許可在其他領域或産品的管理上也不同程度存在。出現這一現象的原因主要有三個方面，一是行政觀念還不適應市場經濟體制要求，仍然習慣於用行政審批手段干預、管理經濟事務；二是部門之間缺乏行政協作，對哪些領域和産品需要實行許可管理，在哪個環節實施，缺乏統一規劃和綜合設計，造成政出多門局面；三是缺乏綜合評估機制，不斷擴張權力被認為是行政機關的“天性”，如果沒有評估機制來約束，各個部門自行設定權力是不可避免的，即使有了法律規範，如果沒有嚴格的評估機制來保障，或者監督不到位，重復設定許可也難以避免。

    依法行政，不僅僅是對基層政府具體管理部門執行制度的要求，也是對作為制度設計者的中央政府部門的要求。需要建立綜合評估機制，對部門擬出臺的制度、已經設立的制度的科學性、有效性、必要性進行經常性的評估，使那些不必要、不合理的管理制度及時廢止。

　　職業資格的行政許可：為何重復卻無效

    仇俊先生在一家會計師事務所工作，由於幾次參與被審計公司的財務報告造假而被吊銷了註冊會計師職業資格，人們以為他會從此離開這一行業，但奇怪的是，他仍然在這家事務所工作，不過身份已經變為註冊稅務師了。熟悉情況的人知道，他在考取註冊會計師職業資格後，接著又考取了註冊稅務師職業資格。

    類似註冊會計師這樣的職業資格是一種重要的行政許可，受到政府的嚴格管理，並且制定了法律來規範。但為什麼會出現《註冊會計師法》規定的吊銷職業資格這樣嚴厲的處罰措施奈何不了違規者的情況呢？

    這需要從我國的註冊稅務師和註冊會計師職業資格制度所存在的矛盾説起。註冊會計師是一個特殊職業，經其審計的公司的財務報告，關係到國家、公司和公眾的利益。就一個公司來説，會計報告的準確與否既關係到國家能否足額徵繳到應得的稅款，也關係到公司的信譽，影響金融機構對其信用等級的評價，進而影響到公司在證券市場的形象，影響投資者的選擇。

    因此，註冊會計師職業行為需要嚴格約束，為此，國家制定了《註冊會計師法》，當發現存在違規行為時要進行各種處罰，直至吊銷職業資格，一定時間或終生不得從事該職業。

    但是，稅務機關又設立了註冊稅務師職業資格制度，規定註冊稅務師可以承擔稅務代理和稅務稽查業務，出具的稽查報告具有“鑒證功能”。這事實上造成了註冊稅務師職業資格制度對《註冊會計師法》效力的破壞。

    每一稅種都有其特定的課稅對象，從會計科目分類角度看，就是每一稅種都對應著特定的會計科目，準確的會計記錄是正確計稅的基礎。對企業生産經營過程的收支活動做好會計分錄和計算應繳稅款是會計工作密不可分的兩個方面，稅收制度、政策也是註冊會計師所必須熟悉和掌握的基本知識和內容。

    註冊會計師對企業進行審計，也就是依據國家頒布的企業會計準則，對企業收支的真實性、會計分類的正確性、記錄的準確性和執行稅收制度、政策的情況進行審查核實，出具審查報告，作為結論性意見。

    註冊稅務師為企業代理稅務工作，也必須掌握註冊會計師所要掌握的知識。會計、審計、稅務三項業務是不可分割的，也正因為如此，《註冊會計師法》規定，註冊會計師的執業範圍包含了會計、稅務代理和審計等相關方面的業務。

    重復設立基礎知識、業務內容相同的職業資格，從業人員就十分容易同時取得幾個類似的職業資格，當其被吊銷某一職業資格時，會以其他資格從事同樣的工作，法律所設立的處罰措施毫無疑問的將會失去約束效力，形成制度相互破壞的情況。

    所謂註冊稅務師的“鑒證功能”，與《註冊會計法》所説的註冊會計師出具的審計報告具有“證明力”是同樣的含義，也就是人們常説的具有“公信力”。

    按照權責對等原則，授予公民、法人某項權力，就要有與之相對應的手段來約束該項權力的運用，保證其公正行使權力。《註冊會計師法》授予註冊會計師出具的審計報告以“證明力”，這種證明力的公正性，是以對註冊會計師違規行為的嚴厲處罰來保障的，會計師出具虛假審計報告，要被處以罰款、吊銷從業資格、直至追究刑事責任。公民是否要對某一行為承擔刑事責任，只有國家最高權力機關通過立法才能確定。稅務機關授予稅務師事務所“鑒證功能”，又無權設立具備足夠威懾力的處罰手段來保證其公正性，形成權責失衡的法律困境。

     建築企業資質的行政許可：該取消了

    一個在北京打拼了20多年，業績斐然的民營建築企業，卻不得不以另一家只有建築企業資質證書，而並不從事具體工程建設的公司的名義參與工程投標和施工，每年為此交納大量的“挂靠費”，使企業的發展受到限制。

    這個案例體現了我國建築企業資質審批制度的悲哀。

    上世紀八十年代，我國建築業進入了活躍期。隨著建築市場的逐步開放，各種所有制形式、各種規模的建築企業如雨後春筍般出現在建築市場上。

    由於規範市場主體行為的法律法規體系還沒有建立起來，行政權力等非市場因素大量介入市場競爭，工程承包權往往被一些不具備施工能力的企業、個人獲得，層層轉包，質量得不到保證。而有施工能力的有些企業卻爭取不到承包權，淪為他人盤剝的對象。在這種背景下，建立了由建設行政主管部門按照建築企業的註冊資本、擁有的工程機械設備數量、以往業績等條件來評定企業等級的資質評定制度。

    建築企業必須按照評定的等級承包相應規模的工程。這樣一來，就把一些企業、個人排除在了市場之外，對規範當時的建築業市場發揮了積極作用。以後，這一制度不斷得到補充和加強，並以法律的形式被固定下來，企業的資質等級已經成為企業進入各級、各類建築市場的入門證，成為一項決定建築企業命運的行政許可制度。

    評定建築企業資質等級的條件有四個：(1)註冊資本;(2)擁有的大型施工機械設備數量;(3)固定工程技術人員數量；(4)以往業績紀錄。根據這些標準，建築企業被劃分為三種類型：工程總承包企業、專業承包企業和勞務承包企業；而按照企業的規模把各種類型的企業又進一步劃分為甲乙丙三個等級。對各類、各個等級的企業分別規定了所允許承攬的工程規模或勞務範圍。

    回顧這一制度建立的社會和評定等級的條件可以看出，政府實際上是以市場管理者和國有企業保護者的雙重身份介入了市場管理活動，但現在，這些決定建築企業資質等級的條件已經不能適應市場經濟體制下建築業的要求。

    隨著市場分工的不斷細化，一些企業從建築施工企業中分離出來，專營施工機械設備租賃業務，建築企業在異地承攬到工程，可以在工程所在地租賃機械設備，以免除往返運輸的負擔。把企業擁有施工機械設備數量作為評定資質等級的條件，迫使企業不得不購買資質評定所要求的設備，這會造成企業在工程任務不飽滿時，機械設備被閒置，要額外負擔保管、養護費用，制約了企業分工的進一步細化，違背市場經濟體制下建築企業的經營特點。

    建築行業是勞動力密集型行業，具有人員流動性大的特點，人員的流動更為頻繁，企業承攬的工程量大時，需要吸納人員，沒有工程或任務不飽滿時，人員則需要流出。把企業擁有一定數額的人員作為評定資質等級的條件，就是要求企業要有固定的人員數量，這是計劃經濟體制時期由政府確定各個企業用工定額的習慣做法的延續，違背市場經濟體制下企業用人的規律，與建築業的用人特點相矛盾。迫使一些企業弄虛作假，在評定資質時相互借用工程技術人員職業資格證書，評定機關也只好裝聾作啞。

    隨著企業的分立、合併和人員流動，今日的企業不等同於昨日的企業，以往業績不能反映企業現實的工程管理水平和施工能力，因此，用以往業績來評判企業的現實資質是不合理的。

    目前建築業的實際情況是，總承包企業一般沒有自己的施工隊伍，取得工程承包權之後，組織一批人員組成項目經理部，再招用其他專業承包企業、勞務承包企業進行施工，實際參與施工的企業與中標企業之間是一種再承包關係，施工人員與中標企業自身沒有直接聯絡，不能代表中標企業的施工能力和水平。

    資質評定制度造成的結果是：對於獲得較高資質等級的企業來説，這一制度限制了競爭對手的進入，成為他們的保護傘；有的企業自己並不從事具體工程建設活動，而是讓其他企業以自己的名義承攬工程，自己收取“挂靠費”。對於資質等級較低的企業來説，他們只能處於為擁有較高資質等級的企業“打工”的地位，或者挂靠資質等級更高的企業，以其名義承攬工程，自身的發展受到制約。

    建築行業有別於其他行業，業主(建設單位)在工程發包和建設的每一環節都處於主導地位。一是可以選擇承包商(建築企業、承建單位)和監理機構(監理公司)；二是建築過程的每一施工環節和使用的材料都處於其監控之下，承包商完成一個工序後，必須經業主和所聘用的監理機構驗收認可，才能開始下一工序。

    從大量被揭露出的商業賄賂案件也可以看出，向業主行賄是建築企業爭取工程承包權的不二法門，也是其偷工減料的根源所在。

    改革開放以來，我國相繼出臺了一系列有關建築市場管理的法律和行政法規，來規範企業的市場行為；建築行業施工規範也得到完善，從工程發包到施工、監理，都有一套比較規範的制度，經過多年的實踐，已經有了比較規範的運作模式。各建築企業的工程管理能力、施工能力、在行業中的地位也已經在競爭中被市場和業內所認識。

    資質等級許可制度發揮作用的社會環境已經發生了根本性變化，取消這一許可的條件已經成熟。

     企業投資：政府部門為何依然要“立項審批”

    2005年，天津某公司的一個擴建項目，按照2004年國務院頒布的投資體制改革決定所規定的投資項目管理辦法到當地發改委備了案，但到規劃、環保部門辦理規劃、環境影響評價審批時依然被要求提供經發改委批准的投資項目立項申請，原因是上級部門還沒有給出新辦法。不得已，又花十多萬元編制了一份立項申請，重新走了一遍立項審批程序。西安市某自來水公司在進行管道改造時，也遇到了類似問題。

    落實企業投資自主權，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，社會各界為此呼籲了多年。2004年，國務院終於制定發佈了《關於投資體制改革的決定》，規定：對需要政府投入資金，或者給予資金補貼、貼息、轉貸等優惠政策的投資項目，政府從是否給予投資或優惠政策支持的角度進行審批；對水利、交通等大型基礎設施建設項目和涉及經濟佈局的重大生産項目，由國務院制定《政府核準的投資項目目錄》，對列入目錄的項目，由國務院和省級投資主管部門分別進行核準制管理；對目錄以外的投資項目，投資者只需向投資主管部門備案即可。

    但是，長期以來，我國在投資項目管理上形成了以立項審批為核心的管理體制，任何投資項目都要由投資主管部門先批准立項，土地、規劃、環保等部門以批准立項的文件作為受理投資者用地許可、規劃許可、環境影響評價的依據；供電、供水、供熱等公共服務企業也將其作為投資者增容的依據；銀行也將其作為投資者開戶的依據。

    全社會對這一制度模式形成了深刻的路徑依賴，雖然國務院《關於投資體制改革的決定》頒布已經兩年有餘，但許多地方的投資主管部門依然不分項目的資金來源，還在進行立項審批。土地、規劃、環保等部門也仍然把投資主管部門的立項批准文件作為受理用地、規劃、環境影響評價申請的必要條件，供電、供水、供熱、銀行等公共服務企業也依然按照以前的程序運行。更有甚者，雖然一些地方的投資主管部門實行了備案制管理，不再進行立項審批，而其他部門也仍然把立項批准文件作為受理相關申請的依據，要求投資者按照原來立項審批的規定再提交立項批准文件。

    投資者既要按新規定完成備案程序，還要再製作一套立項審批文件提供給相關審批機關，不僅沒有享受到新政策帶來的便利，反而增加了工作環節和費用負擔。

    出現這種現象的原因在於部門之間的協同性差。政府是一個整體，各部門行使管理權所依賴的制度相互依託、相互支撐、形成制度體系才能有效發揮作用。其中一項制度的變革，必然要求相關制度也做相應調整才能順利運行。在國務院就某一方面的管理辦法制定頒布新制度時，相關部門應當積極研究其對本部門現行制度的影響，做好落實的準備。否則，新舊制度同時並存，不僅給被管理者造成額外負擔，也造成政府行政資源的浪費，破壞制度的統一性和嚴肅性，給政府形象造成不良影響。希望有關部門儘快制定相互協調的落實辦法，使這一重要制度及早得到落實，減少執行中的矛盾，減輕投資者的負擔。

     新一輪行政審批改革，怎麼改

    行政審批改革中存在的現有問題和矛盾，特別是近年來不少政府官員因為濫用行政審批權而先後落馬，社會各界對於如何深化行政審批改革提出了希望和建議。現在，國家領導人也在不同場合多次提到要進一步深化行政審批改革。

    新一輪行政審批改革已經到來

    1月24日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，聽取監察部關於國家藥監局原局長鄭筱萸嚴重違法違紀案件調查情況彙報。會議明確提出，“加快轉變政府職能，認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革。完善審批運行機制，做到分工合理、職責清晰、相互制約、相互監督。推進行政審批公開，實行‘陽光’透明審批。”

    對此，一些專家和學者分析説，如果把2001年開始大規模取消行政審批項目看作是行政審批改革的一個重要里程碑的話，那麼，下一步的深化改革，可以稱之為新一輪的行政審批改革。

    2001年國務院部署開展行政審批制度改革，先後取消了1800多項行政審批，地方政府也對本級政府部門設定的行政審批進行了徹底清理，只保留了極少數必須的審批事項。《行政許可法》也于2004年7月1日正式實施。

    這些實踐和法律法規建設，極大地推動了行政審批制度的改革和完善，為轉變政府部門執政觀念、提高政府行政效率、從源頭上遏制官員腐敗等發揮了不可估量的作用，令政府部門在百姓眼中樹立了積極、廉潔的服務型政府形象。

    但是，隨著經濟體制改革的不斷深入，市場經濟體制的進一步完善，目前的行政審批改革也已經步入深水區，面臨一些深層次困難和矛盾。

    與此同時，為了法律的穩定性，行政許可法不可能對現實中需要解決的所有具體問題作出規定，只能為規範行政許可的設立、管理等提供一個基本原則和制度框架。真正有效發揮其作用還需要進行全面的配套制度建設，對各個具體問題和環節作出明確的規定，形成完善的制度體系。

     新一輪改革的重點

    從這幾年實施中遇到的矛盾分析，需要對以下幾個方面的問題予以解決。

    對行政許可的設立要建立協調和評估機制。行政許可法規定，只有法律、行政法規可以設定行政許可；遇到緊急情況時，國務院可以發佈決定設定行政許可，但需及時提請全國人大立法或制定行政法規。對尚無法律、行政法規規定的事項，省級人大可以設定行政許可；省級人民政府設定的臨時行政許可，需在一年內提請本級人大制定地方法規。這對遏制國務院部門設定行政許可發揮了很好的作用。但從這幾年的情況看，目前的立法審查機制只能解決部門規章是否與上位法存在衝突一類明顯的問題，還不能解決設定許可的必要性、合理性問題。一些部門也在尋求通過其他形式設定行政許可，如前文所提到的發改委設定的中央投資項目招標代理機構資格許可、商務部設定的汽車出口企業資格許可存在違法嫌疑就屬於這種情況。

    對行政許可收費問題要認真研究解決。行政許可法規定，實施行政許可不得收費，所需費用由本級財政承擔。但在調查中發現，許可實施機關採用把收費環節前移的辦法，使收費變得更為隱蔽，以規避許可法的約束，收取的費用直接進了其指定機構的帳戶，也脫離了財政部門的約束。如一些部門和地方在其制定的行政許可的條件中規定，申請人必須提交其指定的機構(許可機關的所屬事業單位或者其他與之有關的機構)所出具的檢查、檢測記錄或文件，而這些機構的檢查、檢測，申請人要交納很高的費用。

    要建立行政許可的後期評估機制。隨著社會發展、市場機制的完善，一些許可制度變得不必要再繼續實施，需要退出原有的制度序列，這是必然的。因此，行政許可法規定，設定機關對其設定的行政許可，要及時進行評估，對不必要繼續實行的及時予以廢止。但是，相對於其他管理手段，行政許可是部門權力最為直接的、集中的、重要的表現形式，取消了對某事項的行政許可往往被視為喪失了管理職能和“話語權”。行政許可的去留，對部門內設機構也會産生一定影響，一些部門的內設機構職能比較單一或者存在一定交叉重疊，一項行政許可往往就是一個內設機構存在的理由，取消行政許可就面臨取消相應內設機構，這對部門來説，是一件困難的工作。有些行政許可項目的檢測、檢驗環節是一些事業單位存在的理由和經費的主要來源，取消了行政許可，會影響到部門的福利和事業單位的存亡。

    強調提高政府在市場經濟體制下的執政能力，僅靠提要求是不夠的，需要從完善一個個具體的行政管理制度做起。行政許可作為一種重要的行政手段，設定和實施中存在不合理、不完善之處，對管理對象會造成最直接的傷害，對政府形象也會造成嚴重的損害。完善行政許可法配套制度建設，使其切實發揮約束行政權力規範運行的作用，是政府執政能力建設的重要任務。（記者 楊眉 秦義）

責編：閆冬