程國強

　　日本人地關係相對緊張，受資源稟賦限制，依靠本國資源實現國內糧食自給不現實，部分品種供給不得不依賴進口。日本在實際操作中，採取的對策是“有保有放”，對於本國主要生産的、事關國家糧食安全核心的大米，要求確保自給，並採取各種手段限制大米進口，對其他糧農産品則基本放開進口。日本政府通過與糧食出口國建立良好的合作關係，穩定糧食進口，採取官民一體的海外投資模式實施海外農業戰略，鼓勵企業進行海外投資，滲入主要産糧國和全球主要糧食貿易網絡，保證其糧食的穩定供給。同時，日本明確政府和企業在實施海外農業戰略的角色。實施海外農業戰略的主角是企業，政府不宜越俎代庖，政府的作用主要是營造良好的投資環境，提供各種必要的支持和協助，為企業搭臺和保駕護航。

　　日本農業和食品供需格局

　　日本自1868年進入明治維新時期，大力推進工業化。隨著工農業勞動生産率的變化、經濟發展帶來對農産品需求的增加，日本農業逐漸從出口轉為進口，到19世紀90年代，日本成為稻米凈進口國。二戰後日本經濟快速發展，國民生活水平迅速提高，國民飲食結構不斷向現代化、多元化轉變。隨之而來的是日本國內糧食供給無法滿足國民飲食需求變化，糧食進口量日趨增多，糧食自給率逐年下降。1960—2010年的50年間，基於熱量計算的日本食物自給率從79％降至39％。

　　日本糧食自給率之所以下降，主要原因在於日本農業的資源稟賦。和許多亞洲國家類似，日本是一個人多地少、資源相對匱乏的小農經濟國家。雖然農業從業人口不斷下降 （從1960年的1196萬人下降到2010年的202萬人），農戶數也不斷下降（從1960年的606萬戶下降到2010年的253萬戶），但受限于資源稟賦和城鎮化的推進，耕地面積不斷減少（從1960年的607萬公頃下降到2010年的459萬公頃），戶均耕地面積僅從1960年的1公頃增加到2010年的1．8公頃，小農經濟特徵沒有出現根本性變化。

　　在國內資源不能滿足消費需求增長、不得不進口的情況下，日本對農産品進口採取了“有保有放”的策略，除通過關稅配額、國營貿易等進口管理手段，保持大米等品種較高自給率外，小麥、玉米、大麥、大豆、食糖等幾乎完全來自進口，肉、乳品、植物油對進口依賴度也比較高，因這些産品的原料大多數來自進口，如果考慮原料進口問題，這些品種自給率也比較低。

　　日本農産品進口戰略與政策

　　——日本農産品進口策略

　　19世紀90年代日本變成稻米進口國，1904年，日本首次對進口稻米徵收15％的從價關稅，對稻米實施關稅保護。日本現代農産品進口戰略與政策的出發點，主要是在從國際市場便利獲得本國短缺農産品的同時，盡最大努力保護本國主要農産品不受國際市場衝擊這一目標。

　　日本農産品進口戰略的基本特徵是 “有保有放”，亦即，對稻米等本國主要出産的、對於糧食安全具有核心作用的農産品實行嚴格的進口限制；對玉米、大豆及其他農産品則實行自由貿易，採取完全開放的進口策略。

　　——日本農産品進口管理政策

　　日本限制農産品進口，主要通過進口關稅配額制度和國營貿易政策。

　　第一，農産品進口關稅配額制度。日本農産品進口關稅配額制度的前身是進口數量限制，但是進口數量限制，經常受到國際貿易夥伴的猛烈抨擊，1995年開始，日本開始執行GATT烏拉圭回合決議，廢除所有農産品進口數量限制，對需要保護的本國主要農産品實行進口關稅配額制，超出配額部分，徵收高額關稅。

　　第二，國營貿易政策。國營貿易是日本保護本國農産品的重要手段，由政府指定機構壟斷部分農産品的進口。例如：農林水産省食品局控制稻米、肉、黃油、奶粉進口，小麥、大麥進口，畜牧業發展公司控制牛肉、黃油、奶粉進口，絲綢價格穩定公司控制絲織品進口。

　　目前，日本的大米、小麥、部分乳品等進口還在維持國營貿易。以小麥為例，日本政府對小麥進口商的審查十分嚴格，通常進口商採取SBS（買賣同時契約）形式同政府簽訂協議，以獲得進口小麥的資格。

　　在實際操作中，日本政府對大米、小麥和部分乳製品進口混合使用進口關稅配額制度和國營貿易政策。為了保障國産米不受衝擊，日本還對進口大米的用途進行嚴格限制，限制用於主食，主要用於食品加工、援外和飼料用途。日本大米自給率基本維持在95％以上。

　　日本海外農業戰略及其成效

　　日本政府通過與糧食出口國建立良好的合作關係，穩定糧食進口，通過建立官民一體的海外投資模式實施海外農業戰略。在海外農業戰略中，國家層面和企業層面分得非常清楚，實施海外農業戰略的主角是企業，政府的作用主要是營造良好的投資環境，提供各種必要的支持和協助。

　　——與糧食出口國建立良好的合作關係

　　為維持糧食進口穩定，日本一直努力維持同糧食出口國之間的良好合作關係，並同主要糧食出口國建立了穩定的貿易夥伴關係和緊密的信息交換機制。

　　從20世紀50年代開始，日本開始通過政府開發援助 （ODA）等形式對非洲、拉美、東歐等地區提供農業援助，發展同當地政府、農業組織、民眾的友好合作關係，為日本企業、農業組織進軍海外農業奠定良好基礎。

　　——建立國內外糧食信息收集系統

　　作為糧食進口大國，日本十分關注國內外糧食供給的相關情報，並建立了農林水産省&&、相關機構合作的情報收集、共享機制。同時，充分利用各種新聞媒體的信息快速傳播功能及時向社會發佈全面的國內外糧食供需動向。日本在維護同主要糧食進口國之間的合作關係同時，對替代糧食出口國的各類農業信息，如農作物栽培情況、農作物品種以及品種特徵、食品安全性問題、糧食倉儲、運輸等也給予極大關注，以備在發生突發事件時，迅速、及時、有效地找到糧食進口途徑，最大限度保障國內糧食供應。

　　——建立官民一體的海外投資模式

　　從20世紀70年代開始，日本即開始農業海外投資，政府在企業進行農業海外投資過程中，成立一系列機構，起輔助和支持作用。

　　2011年，為了進一步完善農業海外拓展模式，由日本農林水産省和外務省主導，財務省、經濟産業省、國際協力銀行（JBIC）、國際協力機構（JICA）、日本貿易振興機構（JETRO）、日本貿易保險（NEXI）參加，多次召開關於促進海外農業投資會討論並形成了官民一體的農業海外投資模式。日本政府及相關機構，通過建立綜合支援窗口，強化同具有海外農業投資意願的企業之間的溝通，幫助本國企業同被投資國建立密切合作關係，提供必要的資金支持和保險服務。

　　第一，完善投資環境。日本政府和日本國際協力機構（JICA）積極與投資國開展對話，同當地政府簽訂經濟合作和自由貿易協定，積極協調因政策和法律制度不同産生的分歧，為日本企業投資海外創造良好的經濟和政治環境。

　　第二，加大金融和保險支持。日本國際協力銀行（JBIC）為符合條件的日本企業提供長期的低息貸款。針對投資地因戰爭、政權更迭以及其他不可抗力因素導致日本企業受到的損失，日本貿易保險（NEXI）提供各類保險，降低海外投資和貿易風險。

　　第三，及時提供各類農業投資服務信息。日本政府、JICA、JBIC、日本貿易振興機構（JETRO）以及NEXI積極向日本企業提供各種關於投資機會、區域發展、商業、政策、農業、技術等方面情報，以及各種關於投資地的研究報告，為日本企業制定“走出去”戰略提供充分、詳實的信息和參考建議。

　　日本農林水産省下設海外農業開發協會，在海外投資農業的日本企業每年可獲得政府一定的預算支持。日本民間企業有意投資海外農業，投資環境調查費用的50％由政府提供。日本政府每年還發行4期《海外農業開發》，向企業提供海外農業投資信息。

　　——建立海外糧食供應鏈

　　在官民一體的海外投資模式下，日本政府積極鼓勵國內企業走出去，在農業基礎比較發達地區進行農業直接投資和企業並購，盡可能多地掌控農業資源，建立海外糧食供應鏈。

　　20世紀70年代中期至20世紀90年代初，隨著巨大的國際貿易順差和日元匯率升高，日本迎來了海外投資的高峰。目前日本在海外的農業投資，大多來自這一時期。由於日本對美國農産品出口的高度依賴，使得這一時期日本海外農業投資總額的一半以上集中在美國。日本企業通過這些投資，參與美國農業産業鏈各環節業務，並以這些投資為基點，在北美農業領域全面佈局，為日本糧食安定進口提供了強力保障。

　　近年，面對國際糧食市場供需日趨偏緊的格局，日本不斷加快海外農業拓展腳步，日本海外農業投資目標主要集中在中南美洲、中亞和東歐等發展潛力巨大的農業新興地區。

　　經驗與啟示

　　第一，在國內農産品供需矛盾日益擴大的形勢下，要明確國家糧食安全保障戰略，不宜籠統強調較高的農産品自給率，對不同農産品應採取“有保有放”策略。日本受資源稟賦限制，依靠本國資源實現國內糧食自給不現實，部分品種供給不得不依賴進口。日本在實際操作中，採取的對策是“有保有放”，對於本國主要出産的、事關國家糧食安全核心的大米，要求確保自給，並通過各種手段限制大米進口；對其它糧農産品則基本放開進口。這是基於日本基本國情的現實選擇。

　　第二，積極實施海外農業戰略，建立全球糧食供應網絡。日本政府通過與糧食出口國建立良好的合作關係，穩定糧食進口，採取官民一體的海外投資模式實施海外農業戰略，鼓勵企業進行海外投資，深深滲入主要産糧國和全球主要糧食貿易網絡，保證其糧食的穩定供給。

　　第三，明確政府和企業在實施海外農業戰略的角色。實施海外農業戰略的主角是企業，政府不宜越俎代庖，政府的作用主要是營造良好的投資環境，提供各種必要的支持和協助，為企業搭臺和保駕護航。

　　第四，日本經驗對中國具有重要借鑒意義。有人認為，日本和美國是同盟關係，日本的糧食缺口通過國際市場 （比如美國）來解決是具有可行性的；而中美關係與日美關係不一樣，中國將進口“押”在美國等國家身上存在較大的風險。

　　我們認為，首先，立足國內實現主糧産品基本自給的方針始終不可動搖。其次，盡可能提高國內糧食自給率始終是必要的，任何一個國家都希望依靠國內資源來解決糧食供應問題。但問題的關鍵不是 “想不想”，而是“能不能”，中國如此，日本也是如此。我們必鬚根據人多地少這一基本國情，確定正確的國家糧食安全保障戰略。其三，日本在糧食問題上對美國也不是十分信任，如果完全信任，日本不需要實施海外農業戰略，而且，日本實施海外農業戰略始於20世紀70年代初。1973年全球糧食減産，日本發生“豆腐騷動”，美國在1973年對大豆實施了2—3個月的出口禁令，對作為同盟國的日本也不例外，雖然時間很短，但是對日本心理上的打擊較大，日本開始實施海外農業戰略和“豆腐騷動”在時間上高度契合不能説僅是巧合。可以説，全球“糧食危機”和美國在危機期間的表現對日本實施海外農業戰略起了重要的推動作用，這對中國具有重要的借鑒意義。（作者單位：國務院發展研究中心信息中心）