評崔永元基金與湖南教育廳的爭議：公益組織如何處理與政府的關係

       在參與中成長

       最近中國紅十字基金會下屬的專項基金“崔永元公益基金”與湖南省教育廳的爭議，引出了一個非政府組織（NGO）管理中的重要問題，即NGO如何處理與政府的關係。

       事情的大致原委是崔永元公益基金向湖南教育廳發信要求配合該基金的“鄉村教師培訓計劃”,而湖南教育廳以“不反對，不支持，不參與”作為回應。此“三不”態度激怒了崔永元，崔以“不努力，不作為，不要臉”再復湖南教育廳。教育廳表示委屈不理解，而崔永元則堅持批評教育廳。要回答NGO如何處理與政府的關係，先要理清楚糾結在此事上的謎團。這一看似孤立的事件，實際上反映了不少當下中國的NGO與政府間關係的弊病。

       一般來説，NGO被認為是公民社會的一個重要組成部分，其獨立性相當重要。在民主社會中，這種假設是非常切近現實的。一旦NGO自身的地位是獨立於政府的，在組織上不挂靠政府，在資金上不依賴政府，那麼其對待政府的態度也就會十分不同。在傳統上，NGO除了與政府部門競爭同類型的社會服務，也與政府部門合作處理社會難題，例如環保扶貧等領域。

       但新近的研究越來越發現，在轉型時期，NGO的獨立性並不是一個其有效發揮作用必要的條件，甚至對於推進社會轉型而言，這種獨立性也不是必要條件。鬱建興等人對溫州的商會做了詳細的跟蹤研究，結果發現在“參與中成長”是這些商會發展的普遍模式，而與此同時，這些商會不僅提供了社會服務，也改善了自身的內部治理，並且與政府並不處在時時對抗的位置，反而是經常性的合作，共同應對一些社會難題，例如勞資糾紛等。我個人在觀察上海的民間智庫時，也發現了同樣的模式，超出了“政府-NGO”這種對立的二分視角，而是在參與中成長的模式。我認為這種解釋可能更適合分析當下中國的NGO.

       專項基金模式的問題

       按照“在參與中成長”的視角，可以較好解釋崔永元公益基金所採用的專項基金模式，而避免困難的“獨立性”問題。因為崔永元基金顯而易見並不具有一個獨立的法人資質，是一個挂靠在中國紅十字基金會下的專項基金。簡單來説，就是崔永元基金並不是一個典型意義上的“NGO”.當然造成這種情況的主要原因是先前對私募公益基金的“雙頭管理”規定，既需要業務主管單位，也需要登記主管單位，後者通常由各民政部門承擔，但業務主管單位就不太容易找到，而且即便是有業務主管單位，民政部門也不一定就會給予資質予以登記成獨立的NGO.在這種雙重管制下，選擇挂靠在一個已經成立的組織下成為一個專項基金，實際上可以説是一個不小的制度創新。

       但問題也隨之而來，紅十字基金會並不是一個獨立的NGO,其業務主管單位是中國紅十字總會。我將此類組織叫做官辦NGO,也就是説此類組織更像是政府的一個分支部門，而非一個獨立的NGO.其中最明顯的證據是其領導人所享有的對應行政級別。我在《紅十字會十三點》一文中已經解釋過紅十字總會因為歷史遺留以及安排退休的幹部等，在事實上成為了一個副部級單位。這種特殊的身份也使得不少其中的工作人員的行為充滿了官僚氣，實際上很可能是因為其搞不清楚自己組織的確切性質所致。而紅十字基金會的行政級別也相當於一個正（廳）局級的事業單位。這樣下屬的專項基金會出現兩個方向的困境。

       第一個方向是現代NGO與官辦NGO在行政、人事、財務、以及項目運行等方面的格格不入。這個比較典型的案例是李連杰“壹基金”項目的出走。壹基金試圖成為一個專業的現代NGO組織，但紅十字基金會的做法依舊相當傳統，至少在年度財務報告的披露上，兩者有完全不同的取向。分道揚鑣實屬必然。第二個方向是專項基金運作官辦化，被同化成官辦NGO的行事風格，但與公益慈善市場的靈活需求相比，這種官僚化的作風很難適應市場，結果造成衝突。

       目前尚不清楚崔永元基金的工作人員的人事關係是否屬於合同外聘，還是中國紅十字基金會的人員承擔。根據崔永元基金的一個名為董峰的志願者向湖南教育廳發信要求配合該基金的“鄉村教師培訓計劃”,以政府公文的口吻提出了六點要求：

       1、出一個文件或者通知，把選拔教師的事情通知給相關市的十三個縣區的教育局；

       2、在教育廳的政務網上把這次選拔活動的通知、流程和標準公告出去；

       3、督促各縣教育局，作為本期活動參訓教師的主管及審核單位，根據相關選拔標準，核實信息，並在教師參訓申請表上蓋章簽字，以示監督，確保公平透明；

       4、把初選和終選入選的教師名單在政務網上進行公示，並接受公眾監督以求公平公正，保證公益的每一分錢都能真正用到鄉村教師的身上；

       5、相關標準、名單、流程等內容，在選拔教師的所在縣區的教育局政務網和當地媒體上公告公示；

       6、在培訓之後，督促各縣教育局及參訓教師所代表的學校，按照選拔承諾，應組織參訓教師與非參訓教師、參訓學校與非參訓學校之間的學習交流，以期開放交流、共同提高鄉村教育水平。

       在這裡我們擱置這種做法在道德上的對錯問題，從提議羅列的建議來看，是相當官僚化的做法。而且從專項基金運作的績效來考察，也會發現這其實是一項不一定有效的做法。這個提議本身將所有的前期挑選和審核鄉村教師的工作完全交給了湖南教育廳，崔永元基金實際上僅僅負責將被政府挑選和認可的教師拉到城市進行培訓、開闊眼界。從一個項目的“可問責性”角度而言，這種前期工作可能會有很大的漏洞。例如政府官員的關係戶就可能借機選入，而這其實並不是亟需培訓的鄉村教師，但卻擠佔了培訓名額。如何將真正需要培訓的鄉村教師挑選出來，讓那些有志於鄉村教育的熱心者有機會得到培訓之後繼續澤被後世，這是崔永元專項基金的目的所在，而不是隨便讓政府教育廳找一撥人。在這裡崔永元基金不僅沒有將自己組織的目標強化，同時也放棄了效率和問責這兩條對NGO至關重要的標準。或許可以這樣説，這是官僚化戕害了專業化。

       另一個很重要的問題是，專項基金的目標應該是朝一個獨立有效的NGO前進，而不是混雜在官辦NGO之中。如果我們簡單瀏覽下中國紅十字基金會的業務，就會發現它其實無所不包，從救死扶傷，到教育、醫療、養老、扶貧等各種領域，嚴格來説這顯然已經違背了“紅十字”救死扶傷，聚焦醫療衛生這一專業領域的初衷。

       由於涉及幾乎所有的社會問題領域，在內部也會增加協調的成本，各個分支會為了競爭自己領域應該多獲得預算，而産生內耗。過多的目標，也使得組織很難聚焦，對專項基金而言，在這個過程中的地位可能也會非常尷尬。一方面要仰仗紅十字基金會的鼻息，另一方面又要拓展自己的品牌和業務，這可能會陷入潛在的衝突中，浪費大量的資源。

       這裡還有一種解釋認為這是工作人員借崔永元的名義來要求地方政府配合，説穿了就是“明星耍大牌”.這是很多人不願意聽到的解釋，但事實上明星對地方政府耍大牌是因為明星佔有極大的社會影響力，從實際的角度來講，如果耍大牌可以影響地方政府的行為，那麼耍大牌就會成為明星們的選擇。從董峰的言辭來看，崔永元基金耍大牌的策略的確使得前面合作的政府吃這一套，所以這可能成為了崔永元基金“鄉村教師培訓計劃”的一個策略選擇。政府原本在教育領域就投入不足，崔永元基金的強勢反倒可能促成一些改變，這未必是件壞事，儘管耍大牌聽起來不好聽。只是正如前面分析的，如果耍大牌是要將自己組織的專業職能通過政府來完成，那麼即使成了，也不一定是件好事，而這正是崔永元基金的尷尬之處。

       政府的隱疾

       湖南教育廳的“三不”回應激怒了崔永元，也激怒了公眾，但道德上的評價無助於理解這件事背後的邏輯。對於湖南教育廳而言，按照官僚等級制的邏輯，對應的行政級別使之根本不需要搭理來自中國紅十字基金會的請求。所以嚴格來説，回應崔永元基金更多是出於“明星”的壓力。

       但政府機構自有其考慮。有些機構會顯得比較激進，例如招商辦，有績效考核的壓力；另一些機構則不然，例如教育廳，儘管很難説各地的教育廳都是同一個心態，但通常此類機構都抱著多一事不如少一事的心態。這從湖南教育廳的“不支持，不反對，不參與”三不態度中可見一斑。

       對一線的中國NGO工作人員而言，政府“三不管”實際上是天大的好消息，這意味著默許NGO可以做事，有利於自治組織的發展壯大。對於崔永元基金來説，其目標相對來説是非常簡單的，就是開闊鄉村教師的眼界，培訓完回鄉之後帶一些有用的書籍回去，進而在長遠上影響鄉村的教育質量。這也比較容易執行。最有意思的是，這聽起來非常像是各地教育廳的“份內事”,那麼教育廳為什麼沒有做呢？

       一方面當然是我們上面講的“三不”言論下的“多一事不如少一事”心態，反正對主管官員的考核不包括開闊鄉村教師的眼界，教育官員不一定有激勵去做類似的事情。另一個方面是事實上的資源約束，教育廳根本就沒有這一部分預算，因為整體上各地政府給教育的預算就少的可憐。在少的可憐的預算裏，教育廳也在做最大化的測算，所謂通常能帶來顯而易見産出的高等教育反而比義務教育更獲得政府財政支持的青睞，而開闊鄉村教師的眼界甚至可能都沒有在考慮的政策選項內。心態和事實資源都限制了教育廳，崔永元基金也恰好在彌補這個缺失的部分。

       但崔永元基金對湖南教育廳的六點要求，就相當於在教育廳現有的人力資源配置情況下，不管其是不是尸位素餐者眾多，從政府的角度來看就是額外增加其工作量但沒有相應的增加資源，從其官僚化的思維來看，自然不會接受。即便是湖南教育廳接受了崔永元基金的提議，我也不認為這是一個好的安排。既然崔永元已經發現了教育廳“不努力、不作為、不要臉”,而且官僚機構的低效率也近乎是個常識，為什麼崔會依舊對教育廳抱有期待呢？

       一個可能的解釋是崔永元基金並不具備教師培訓的資質，儘管紅十字基金會涉及教育領域，但培訓教師的資質還是掌握在教育部門手裏。因此通過各地教育廳的“加持”,有助於名正言順而化解不必要的麻煩。這可能是崔永元基金尋求政府支持的一個很強的動機。否則難以完全解釋為什麼非要和政府教育部門合作。這背後的實質原因當然還是在於教育部門的不作為，而官僚的三不心態和教育領域的財政預算捉襟見肘，則是政府不作為背後的隱疾所在。

       專業化是出路所在

       我不想批評明星的行善心，但如何從事NGO行業的工作，專業化卻是必須的。從崔永元與湖南教育廳的“三不”爭議來看，至少崔永元作為NGO從業者在政府溝通方面是很不專業的，我不是否認明星在政策倡導方面的影響力，但就達成一個具體的培訓鄉村教師的目的而言，崔永元的火力放錯了地方，這種斥責教育廳“不努力、不作為、不要臉”放在政協會議上，要求“精簡教育部門機構冗員、提高教育經費使用效率”或許更有效果。從這個也可以看出，不少明星公益的一個問題，就是空有心，但沒有更專業的能力，而且主要是因為太忙而沒有辦法通過培訓去獲得NGO具體運行所需要的專業能力，例如處理公共關係的能力。

       從目前來看，崔永元基金的工作人員，其表現出來的職業素養也堪憂。NGO處理與政府部門關係在發達國家也是一個重大的話題，一般的NGO都有負責政府關係的專業人士，通曉如何使用政府官員熟悉的語言和方式進行溝通，而不是按照自己的一廂情願來應對政府的反應，後者通常激化矛盾而無助於解決問題。並且由於官僚制的程序化程度很高，也就是説處理事項費事耗力，要做好長期的打算，可以想見在未來，崔永元基金依舊會和政府部門不斷打交道，這顯然是組織應該考慮的一個問題。

       明星做公益慈善是好事情，但如果能以專業化的方式來做，將會是更好的事情。對崔永元基金的鄉村教育培訓項目而言，短期內有幾個需要考慮的事情：

       首先，崔永元基金要評估現有的培訓方案，尋找是否有更有效的培訓鄉村教師的辦法。我並不認為將上百人次的鄉村教育從鄉村運到城市進行培訓是一個特別有效的方案，因為這樣有很大一塊成本會花費在交通上，而不是培訓上。在互聯網時代，開闊眼界的方式可以通過成本更低的辦法來達到，例如通過與“多背一公斤”合作，給鄉村教師放映TED教育類的節目，讓城裏的志願者過去與教師進行交流等。我在此僅僅是舉出一個例子，我想已經有多次培訓鄉村教師經驗的崔永元基金應該更有經驗來尋找更有效的方案。

       其次，評估與政府合作選拔教師的方案是不是能真的將迫切需要培訓的教師挑選出來，這不僅要考慮效率問題，也要考慮問責性。目前並不明確崔永元基金是如何考核合作的教育廳是不是挑選了合適的教師，但過去出現的政府官員冒名頂替鄉村教師進城培訓的事情，應該成為一個警示。也許在教育系統內部，通過教育廳發通知的形式依舊是動員鄉村教師的有效方式，但這顯然不是唯一可靠的方式。除非有培訓教師資質限制的問題，不然在崔永元基金自己的網站上進行名單公示即可，我看不出湖南教育廳的網站是一個比崔永元基金網站更容易訪問的網站，甚至建立一個博客或與門戶網站的公益頻道合作都很容易解決這個問題。

       再次，假設必須與政府合作，在前期溝通上應該更加通暢一些，即便有不同的理解，也還可以繼續溝通，而不一定非要公開化。這些在NGO項目管理的相關課程中都會涉及，例如先確定意向，而後進行正式的合同簽署，明晰各自權責所在。這樣可以有效避免後續分歧。口水戰能吸引注意力，但對於這一期的鄉村教師培訓的目標，有什麼助益麼？崔永元的目的又不是在政策倡導，即便是政策倡導，聚焦的目標也應該是教育部而不是各地的教育廳，教育廳不具備改變教育政策的能力，只能按實際情況變動一些做法。我並不完全否認耍大牌策略在應對政府時的有效性。只是對於耍大牌策略，也要謹慎使用，或者説分場合使用，而具體到這一次的鄉村教育培訓而言，我認為並不合適。更專業的溝通方式可能會帶來更有效的結果。

       而長期來看，崔永元基金應該朝組織形式上獨立的“崔永元公益基金會”發展，以崔個人的影響力而言，仿傚壹基金走上專業化道路，儘管會有困難，但是可為之事。這條專業化的道路，一來要在宏觀層面處理與政府、與社會公眾及其他組織的關係，二來要在組織內部改善管理、提高專業化程度，都不是容易的事情。也因為其不易，更需要崔和他的公益同事們認真對待。