民政部支持籌建基金會信息網 計劃于8月上線

　　[導讀]2010年7月，“基金會中心網”上線，但至今對基金會信息的收集工作仍進展緩慢。2011年初，民政部開始支持中國社會組織促進會建立一個基金會信息網。從民間到官方，外力的推動將促使中國基金會的信息披露模式發生怎樣的改變?

　　中國基金會信息披露進度調查

　　公益時報記者 張木蘭

　　2010年7月，“基金會中心網”上線，但至今對基金會信息的收集工作仍進展緩慢。2011年初，民政部開始支持中國社會組織促進會建立一個基金會信息網。從民間到官方，外力的推動將促使中國基金會的信息披露模式發生怎樣的改變?

　　自律難行

　　對於很多NGO來講，三月份的“深交會(中國-深圳2011年公益項目交流展示會)”都更像是一場老朋友聚會。而作為承辦單位的參會代表，基金會中心網首席運營官陶澤只在深圳呆了一天。他已經達到了此行的目的：“見了幾個基金會理事級別的人，在現場演示了網站的功能。”

　　3月4日，深圳市民間組織管理局局長馬宏來到基金會中心網的展示區，陶澤特意選擇了“對比分析”這一功能進行展示，在對比圖上，深圳市青基會與廣東省青基會的總資産、行政辦公支出等信息均通過兩條曲線表現，一目了然。

　　馬宏又隨機搜索了幾家深圳市基金會的基本情況，發現有的沒有理事會名單，便告訴隨行人員：這些信息都應該補全，否則顯得我們不夠透明。

　　這讓陶澤很興奮。“以後再給深圳的基金會打電話時，就可以説你們馬局長認可我們這個基金會信息披露平臺，希望你們配合。”與各基金會理事們溝通的道理也一樣，來自領導層面的認可無疑會使他的工作更為便捷。

　　在2月末召開的理事會上，陶澤剛剛向理事和出資方彙報了基金會中心網半年的工作成績：與7月初網站剛上線時對比，數據庫中有名錄的基金會數量由1857家增加到2093家，其中：地址、電話、成立時間、電子郵件、網址等基本信息的完整度綜合提升30%;財務信息也就是年度工作報告完整度提升70%，其中2009年度的年報信息最多，共採集到1329家，2005年最少，僅為291家;提供標準項目的基金會數量由24家上升到52家，項目數量上升至1162個。

　　這些物理性數字的背後，是陶澤和他的夥伴們與基金會或民管局4000次以上電話溝通、5000次以上郵件發放、4000封以上信件溝通的機械勞動。而對於出資方來講，則是15名全職員工、2名長期志願者、300萬人民幣的投入。與中國青少年發展基金會、南都公益基金會、友成企業家扶貧基金會等國內的發起單位不同，蓋茨基金會的5萬美金和福特基金會的20萬美金是在網站上線後，通過項目申請的方式進行的捐贈。

　　2010年7月8日，基金會中心網上線。300多位國內外嘉賓和幾十家媒體到場，雷聲很大。經歷了一個禮拜的大肆宣傳，作為基金會中心網理事長的徐永光告訴工作人員“網站傳播的事暫時可以放一放”，他深知“信息量”是這個以“建立基金會行業信息披露平臺”為使命的網站的生存之本：“如果信息太少了，怕別人感覺上當，那就麻煩了”。

　　收集工作繁瑣又進展緩慢。2010年12月2日，由於“啟動運行時間較短，採集信息的渠道和能力有限，所採集到和披露的基金會信息遠遠無法達到政府、公眾和基金會行業走向透明的要求”，基金會中心網又組織了一次“點亮中國，傳播大愛”的宣傳活動。徐永光的期待是，通過這次活動“全國基金會積極響應，補足自2005年以來尚未公示的歷年年度工作報告”。

　　事實證明，兩次大規模宣傳後結果只是差強人意。但陶澤表示，在理事會上，理事和捐方對於數據採集的情況非常滿意。“理事對我們工作最滿意的一點是通過點亮活動讓對外披露信息的民管局由4家變成了11家，而新增的這7家對於我們來説非常重要，其中包括管理基金會最多的前3名：廣東、浙江和江蘇。”

　　對於一個尚處積累狀態的項目來講，其首要服務對象仍為捐方，它必須確保其資金的穩定性才能進行下一步計劃。現實就是在基金會中心網還在進行基本信息採集的過程中，要求其體現服務性還為時尚早。

　　“我們現在沒有關注後臺點擊量，還在做內功，在不斷積累我們提供服務的能力。”陶澤很樂觀，即使全國33家民間組織管理局中還有大部分對基金會中心網並不買賬，而民管局又正是他收集信息的主要來源。

　　進展之路

　　2010年12月2日，中民慈善捐助信息中心在發佈的《2010年度中國慈善透明報告》中，針對慈善領域信息披露的現狀建議：在政策環境上，應加快出臺相關法律法規，統一慈善信息披露標準;在行業制度建設上，建立全國慈善信息報送制度，打造慈善行業的公共信息平臺，完善信息披露監管體系;在組織發展上，加強對慈善組織信息披露能力的培訓，建立慈善信息披露評估與獎勵機制。

　　三點，無一不直指更高的權力機關。

　　2011年3月8日，民政部副部長姜力在全國人大記者會上表示，民政部正會同國務院有關部門抓緊修訂《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。三部條例中，《基金會管理條例》的修訂進展最快，據業內人士透露，如無意外，新《條例》今年內即將頒布。

　　在民政部提交的《基金會管理條例(修訂草案送審稿)》中，對飽受詬病的基金會信息公開又作出了進一步規定，除規定捐贈人有權查詢捐贈財産使用、管理情況之外，明確“社會公眾”同樣有此權利。

　　雖然送審稿還處於徵求意見階段，最終內容未定，但官方對於推進公益領域公開透明的態度已可見一斑。

　　據相關媒體報道，在當天的記者會上，民政部副部長竇玉沛表示已將“如何提高慈善組織的公信力、透明”列為主要工作計劃，並透露民政部正在起草關於慈善捐贈透明的指引辦法。

　　除了在立法或政策上進一步完善外，2011年民政部針對基金會信息公開的另一實質性動作就是支持中國社會組織促進會建立一個基金會信息網。民政部民間組織管理局副局長劉忠祥介紹，該網站將於今年8月份正式上線，定位是基金會門戶網站。“也就不光是基金會信息公開的東西，還包括公開募捐、交流學習、項目展示、研究和評估等等。”

　　在基金會行業的信息透明與《基金會信息公佈辦法》的要求相差甚遠的現狀下，不難理解民政部籌建該網站的意義：政策環境上的法律法規因其必須具備廣泛應用性而永遠無法盡善盡美，打造一個基金會領域的權威信息平臺無疑是一個立竿見影的方法。

　　並且對比較早出現、性質類似的“基金會中心網”，該網站還具備許多便捷的條件：一方面，民間組織管理局作為基金會的“直接領導”掌握著全國基金會包括年報在內的幾乎所有信息;另一方面，以目前的情況來看，無疑各基金會在付出的經濟成本和機會成本同等的情況下，該網站能提供有價值的回饋和幫助要比“基金會中心網”多得多。

　　但對此，陶澤似乎並不以為然：我們正好缺信息，如果他們能把信息都做好，我們就可以直接拿過來用了，我看到的不是競爭。“NGO的目的就是在一定程度上為官方的某些動作來鋪墊，最終達到這個領域問題的解決。”

　　官方行動

　　基金會行業尚在襁褓，民間自律舉步維艱，這就是現狀。但任何事物的發展都有源可溯，我們不能因為現狀的不堪就忽視那些推動力量的存在。畢竟對於一個行業來講，30年的歷史還很短暫。

　　1981年，中國首家基金會——中國兒童少年基金會成立。直至1988年，《基金會管理辦法》(以下簡稱《辦法》)出臺，這是中國關於基金會最早的立法。根據《辦法》規定，基金會被看做非銀行金融機構，登記時由中國人民銀行或各省分行審批。因為其公益性尚未明確，所以關於“透明度”的問題還無從談起。

　　至1999年，中國人民銀行將基金會管理權移交至民政部。新的基金會管理立法由此啟動。

　　2004年，《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)正式頒布實施，取代了之前的《辦法》。《條例》明確了基金會的公益屬性，因此對基金會的信息公開作出了原則性規定：基金會依照章程從事公益活動，應當遵循公開、透明的原則。

　　客觀而言，《條例》的頒布促進了基金會的發展。有數據顯示，2004年全國基金會的數量為1200家，而至2010年底，基金會總數已經超過了2000家。六年來新增的基金會數量超過了此前二十餘年的總量。

　　在大量新生基金會涌現的同時，為了更好地解決民間組織的透明化問題，民政部于2006年1月12日發佈了《基金會年度審查辦法》和《基金會信息公佈辦法》。其中，要求信息公佈義務人應當向社會公佈的信息包括：年度工作報告、募捐活動信息、公益資助項目信息等等。還規定基金會在通過登記管理機關的年度檢查後，應當於30日內在登記管理機關指定的媒體上公佈年度工作報告摘要。

　　作為中國民間組織接受監管和信息公開化的重要舉措，民政部在2006年初的動作在當時引起了重大反響。很多基金會對於首次嘗試“信息公開化”一度表示並不適應。為了刺激基金會信息披露的積極性，民政部又作出了新的決定：“對在民政部登記的部分凈資産較低的基金會公佈年度工作報告摘要給予一定的資金資助”。

　　2010年10月28日，第二屆中國非公募基金會論壇發佈了《中國非公募基金會信息披露指南》，其中對於非公募基金會領域的信息披露現狀做了總結：9%的非公募基金會對運營行為及其核心信息進行了完整披露，5%的非公募基金會不進行信息披露，86%的非公募基金會只按照政府主管部門的要求進行信息公開。

　　事實證明，較之2006年“一些基金會不知道自己通過了年檢，更不知道年檢結果公佈30日內要發佈年度工作報告摘要”的狀況，“絕大多數基金會已經能按照法律規定執行”的現狀已經有了很大改善。

　　令人欣喜的是，在等待政策環境完善的過程中，部分先進的民間力量也做出了大量嘗試。從1990年第一次中國民間基金會會議在河北召開算起，民間行業自律的聯合行動已經摸索了20年。建立在“公民捐款行為日趨成熟、慈善捐贈權利意識逐漸覺醒”的背景下，各基金會也開始有意識地將“透明”放在項目設計中。

　　5.12地震後，中國扶貧基金會的“愛心包裹”項目利用郵政系統的3.6萬個網點，將“5.12地震”中51個災縣區需要救助的孩子名單錄入郵政系統，以便每位捐款人可以在郵局指定受捐者。這種點對點的嘗試，幾乎做到了信息的完全公開透明。而在剛剛過去的2010年，上海真愛夢想公益基金會的“裸報”，曹德旺2億元善款捐贈的苛刻條件也都因為“透明”二字被廣為關注。

　　2010年7月份上線的“基金會中心網”更是對基金會信息披露進行了一次大規模呼籲。35家國內知名基金會的聯合發起，足以證明對於民間機構而言，他們不惜投入大量人力、物力、財力，只為達成“行業自律”的美好願望。

　　但另一方面，在全國基金會剛剛超過2000家的當下，達成徐永光先生“不允許那些不作為的基金會繼續混日子”的想象，是否為時尚早仍需探討。

　　信息披露具有三層次 完全透明難在成本和技術

　　■南都公益基金會副理事長兼秘書長徐永光：

　　錢用到哪，這是公眾最想了解的。信息透明包括強制性的，也包括自願的。現在比較明確的政府有要求的，就是每年的財務審計結果要披露。民政部門設計了一個年度報告，年度報告的數據你都要填好、要披露。這個都會查得到。

　　給政府遞交的年度報告有幾十頁，到2010年年底一千多家基金會的這些信息都可以查到。後面的信息就可以自願披露，比如説項目信息，再接著捐款信息。再往高走的，就是工資，有一些披露並不是強制性的，就靠這個機構自覺，這個機構它越希望通過透明度來獲取公眾的支持，它就會盡可能地做到透明。很多優秀的機構都是有這樣的追求。但是有一些機構真披露不出來，或者就不願意披露。

　　關於管理的技術問題，公益機構跟捐款人要有一個約定，這個約定清楚了，比如説只披露十塊錢以上的使用方向，十塊錢以下的就一起用了。有了約定，那就好辦。如果沒有約定，捐贈人會説我一塊錢、一毛錢你也要給我披露。

　　■清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任 鄧國勝：

　　信息的公佈程度有三個層面。第一個層面是募款機構告訴公眾，誰捐了款，你接受了誰的捐款，這是第一個層面的信息披露。從我們來看現在絕大部分機構這一點還是能夠做到的，而且能夠披露得非常的詳細。哪怕捐了一百塊錢，都會在它的網上公佈出來，誰捐了多少錢。這個層面越來越多的機構可以做得到。第二個層面，告訴公眾他所捐的款都用到什麼地方去了。從這個角度來看，絕大部分做不到，他沒有交代。更高的層面是，我不但要告訴公眾我這個捐款用到哪去了，而且還要告訴公眾用得效果怎麼樣，社會影響怎麼樣，這個交代就更少。能做到這個層面信息披露的很少很少。

　　在國外，信息披露只是第一個層面，包括上市公司的信息披露也是。另外，它需要有一些專業的分析，因為基本信息的披露有時候公眾也很難看得懂，公眾也很難甄別哪一些是真實的，哪些是虛假的。就需要專業的機構對信息進行專業的分析，在專業分析的基礎之上，通過專業的分析報告來進行對專業的引導。有時候捐贈者要想了解過細的信息，需要付成本，要給捐助的公益機構付費查詢。

　　■中國扶貧基金會常務副秘書長劉文奎：

　　信息披露，一個是願不願意披露。另外一個是能力和技術的問題。每一筆捐款用到什麼項目上，我們希望做到實時的公佈，但是現在還做不到，這需要一個信息系統。我們幾十萬的數據，一次救災幾十萬的捐贈人，比如説捐一個小學，我們將需求變成信息，再公佈，公佈之後有的會根據情況變化。我們目前想做，但是還做不到，這個需要技術支持。

　　信息披露的價值有兩個，第一，就是監督，你披露出來看有沒有不合法、不規範的。你敢披露了，拿出來以後就很容易發現。第二個層次，我覺得就是比較，給公眾一個比較好的選擇。拿出來都是合法的，都做得很規範，這時候就比效率。你花的成本最少，幹的事情最多，我們認為這是第二個層面。這兩個功能是社會功能。

　　■清華在讀博士後郭宇寬：

　　透明度到什麼程度，有沒有一個標準，我提供一個尺度。第一，我認為它和公眾利益的相關度有關係。按理來説應該是和公眾利益相關的，對它的披露要求越高。這就像為什麼説上市公司對你的信息披露要求特別高。另外，權利和義務相對等，什麼樣是權利呢?比如説對於福利基金會來説，你掌握公募權，你就有這個權利。南都基金會是私募的，相比于私募來説，對公募的要求應該更高一點。對它有一個義務的要求，並一項一項落實，這對社會而言會是一個進步。

　　(據2010年7月一次網絡訪談整理)