自然保護基本法：7年了，還在等！

　　7年前，博士畢業不久的解焱加入了一部法律的專家研討小組。這位中國科學院的研究者當時充滿了信心。她認為，自己參與的這部自然保護法律將很快出臺，並成為中國生物多樣性保護領域的“憲法”。

　　這之後，她參加了數不清次數的研討會和專家論證，法案的名稱也經歷了4次修改，卻始終無法在10多個相關部門之間達成共識。

　　最新的消息是今年3月，全國人大環境與資源保護委員會(下簡稱環資委)法案室主導草擬的《中華人民共和國自然遺産保護法(徵求意見稿)》開始面向社會徵求意見。這標誌著這個法律草案再次進入立法程序。

　　但解焱並沒有如釋重負。在民間環保組織“達爾問”舉辦的專家研討會上，她直言不諱地説：“這部法，從名字到內容，都糟糕透了，甚至連語法都有問題。”

立法的初衷與思路非常明確，根本沒想到會推不動

　　從哪個角度來説，解焱最初的自信都不能稱為盲目。

　　1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》被認為是環保領域的基本法。但這部法律的重點在於污染防治，對於生態保護領域的描述是一片空白。

　　而與當時佔中國國土面積14%的1757個自然保護區相關的唯一法律條文，是1994年由國務院制定的《中華人民共和國自然保護區條例》。這一條例被學界指為存在重大漏洞，即核心區和緩衝區的比例過於失衡。

　　按照這部法律的規定，我國已建的自然保護區中需要嚴格保護的比例高達70%左右，這一比例位居世界第一。但根據世界保護監測中心(WCMC)的抽樣調研，我國的這一比例應該在6%左右。

　　相比管理規範上的嚴格，投入自然保護區的經費卻少得可憐，只有52.7美元/平方公里。這一數字遠低於發達國家2058美元/平方公里的標準，甚至與發展中國家157美元/平方公里的標準都相去甚遠。

　　在不少業界人士看來，這種要求過高而重視過低的做法，結果只能是“名存實亡”和“有法不依”。

　　國務院發展研究中心蘇楊教授在《改善我國自然保護區管理的對策》中指出，有超過1/3的國家級自然保護區存在因開發不當導致保護目標惡化的問題。比如，為了油田開發需要，黃河三角洲國家級自然保護區核心區曾多次搬遷；為了開發喀納斯湖的旅遊，新疆布爾津縣甚至撤消了自然保護區管理處。

　　“通過立法的手段去修正和貫徹保護規則，幾乎就是火燒眉毛的事情了。”武漢大學環保法專家杜群曾多次參與立法調研會。自2003全國十屆人大一次會議起，加快該法的立法進程便已提上了全國人大環資委的工作日程。

　　她告訴中國青年報記者，當時的全國人大環資委副主任葉如棠對制定該法非常熱心。葉如棠不僅擔任起草小組的組長，還經常參與草案的具體編寫工作。

　　杜群甚至期待這部法律，可以秉承併發揚美國《荒原法》的立法精神。1964年出臺《荒原法》被視為環保法歷史上的里程碑，其立法理念更是被廣為傳頌：一個地方——那片大地及其生物生命群，自在於人類之外，人對於那裏只是一個過客。

　　“立法的初衷與思路非常明確，根本沒想到會推不動。”解焱至今還難以接受現實。

要在各部門的利益間完成妥協，往往以犧牲生態利益為代價

　　直到進入草案的討論階段，解焱才意識到了問題的複雜性。

　　全國上千個自然保護區，歸屬國家林業局主管的佔76%，屬前國家環保總局主管的佔11%，除此之外，包括農業部、國家海洋局、水利部、建設部和國土資源部在內的部委也分別有“屬地”。這也意味著，這個草案如果提交全國人大審議，必須首先徵得這10多個職責部門的書面同意。

　　據知情人回憶，立法之初最為積極的當數國家林業局。“他們希望立一部只針對自然保護區的法律。這樣的話，林業局的位置將大大提高。畢竟，他們負責的自然保護區比例最高。”

　　但專家小組的主流意見是：引入國際通行的“自然保護地”概念，將自然保護區、風景名勝區、森林公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、國家地質公園、水利風景區等所有子生態保護系統均納入自然保護的評價體系。據説，葉如棠本人也傾向於這種意見。

　　這個方案實現的前提，是當時的國家環保總局放棄手中的自然保護區管理權限，轉變為整個自然保護體系的監管部門，從而打破各自為政、執法不嚴的怪圈。

　　2006年2月15日，全國人大環資委在全國人大會議中心召開了“自然保護地立法國際研討會”。據杜群回憶，包括部委的部門負責人和各省的相關部門負責人都參與了這次會議，與會人數近200人。她樂觀地判斷，2006年這部草案就可以提交全國人大審議並獲通過了。

　　但當大會進入到自由討論階段後，會場氣氛頓時變得異常熱烈：有人表示該法缺乏可操作性，有人認為“外國的理念不一定好用”，也有人直言自然保護區理念用了20年，已經成了“環保的一面旗幟”，不能説廢就廢。

　　“最根本的原因是，這套方案提高了國家環保總局的位置，讓其他部門平白無故多了個婆婆。”事後解焱分析道。

　　為此，專家組一度將《自然保護地法》更名為《自然保護區域法》，但立法過程仍徹底陷入停滯。

　　“立法權被行政權綁架了。”自2003年開始，中南財經政法大學法學院副院長高利紅教授便以一個觀察者的身份關注此事，“某種程度上，要在各部門的利益間完成妥協，往往以犧牲生態利益為代價。”

　　民間環保組織“自然之友”發佈的年度環境綠皮書《中國環境發展報告(2010)》似乎印證了這一點。其中指出：“一些過去在被遺忘角落守著寂寞的自然保護區，正在從自然化、生態化向經濟化、産業化、商業化和人工化迅速轉變。”

　　中國地質大學(武漢)政法學院教授黃德林曾多次赴地方自然保護區考察。他發現同一塊地方，很有可能既是自然保護區，又是風景名勝區，還是國家公園，由於行政管理部門之間權力邊界極不清晰，相互扯皮的現象時有發生，“有利益的時候往前搶，沒利益了就往後退”。

　　僅在近5年間，就有39處國家級自然保護區出於開發和旅遊的動機，申請變更保護區範圍，黃德林曾親眼看到環保部的一位負責審批的處長大發雷霆，“他以為他是誰，半頁紙就要把國家級保護區變沒了！”

　　高利紅在四川王朗國家級自然保護區調研的時候，曾有一位官員向她抱怨，有旅遊部門圍著保護區搞開發，卻堅持不進行收益分配。對方開玩笑問：“我們這叫不叫國有資産流失呀？”

有個法，總比條例要強

　　直到黃德林、解焱受邀參加今年2月的專家研討會時，該草案已經修改了不下10稿。這一次，草稿的名稱又變成了《自然遺産保護法》。

　　據悉，自2008年3月建設部原部長汪光燾當選全國人大環資委主任委員以來，該草案的調研與擬定工作重新開始。目前，國家自然遺産和國家自然與文化雙遺産屬於國家住房與建設部管理的範圍。截止到2010年2月，《自然遺産保護法》立法工作會議已召開7次。

　　這個幾經易稿的草案，反而引起了學界更為激烈的反對。

　　在這一版本的草案中，保護範圍縮小成了“國家級自然保護區的核心區與國家級風景名勝區的核心區”。在高利紅看來，這種把保護區“孤島化”的管理方式，明顯違背了生態保護的常識。

　　不少專家也對“自然遺産”的稱謂很是擔憂。杜群認為：“自然遺産這個概念在中國已經變味了，現在又把風景名勝區和自然保護區放在一起，很難不讓人聯想到開發與趨利。”

　　“他們讓我提意見，我説我沒法提意見，這稿子只能重寫！”解焱態度很是激烈。

　　同樣反對的還有國家林業局。據説，在徵求意見稿向社會公開後，林業局的相關負責人遞交了書面意見，表示“沒有操作空間”。一位林業局的負責人為此抱怨説，“還不如同意5年前那個《自然保護地》草案”。在8月的一稿修訂草案中，具體的章節條例並未有太大變動，卻留出了“相當篇幅”去回應林業局的質疑。

　　一位不願透露姓名的專家分析説，一旦立法成功，勢必涉及財政撥款支持。相比于保護區立法範圍被大大縮小的林業局，主管風景名勝區的國家住房與建設部有可能會成為最大的受益者。

　　有當事人回憶，在2月的專家研討會上，曾出現這樣一幕：蘇楊在發言中表示自己代表國務院發展研究中心發言，“立場是很超脫的。”話音未落，汪光燾也迅速響應，“我是代表全國人大環資委發言，我也是很超脫的。”

　　無論立場如何，方方面面透露出的信息表明，這一草案很可能將提交全國人大常委會審議。

　　“我只能告訴你，該法的進度非常快，基本上已經是板上釘釘了。”蘇楊向記者表示。

　　而據解焱回憶，在2月召開的專家研討會上，大部分專家都表達了“贊成通過”的意願，而除了自己之外，另一位明確的反對者就是蘇楊。

　　在記者的再三追問下，蘇楊委婉地説，“現在只能換個角度考慮，有個法，總比條例要強。”