我國廣播電視媒體是黨和政府的喉舌。我國廣播電視事業是社會主義文化事業的重要組成部分。領導和管理廣播電視媒體，促進廣播電視事業健康發展，始終是各級廣播電視行政管理部門的主要職責。過去的實踐證明，這種管理體制對於確保廣播電視宣傳工作的順利開展、促進廣播電視事業健康發展，起到了十分重要的組織保障作用。但是，隨著我國宏觀體制環境的重大變化，特別是社會主義市場經濟體制的建立及其對廣播電視領域的深刻影響，高科技在廣播電視系統的應用及其對廣播電視生産力的極大推動作用，使得現行廣播電視行政管理體制日益凸現出它的不適應性，而這種不適應性逐漸成為廣播電視繼續發展的體制性障礙。如何繼承和保留現行行政管理體制中合理、適應的部分，改革其不適應的部分，並建立起現代新型廣播電視行政管理體制，已成為深化廣播電視體制改革的重大而現實的課題。本文試圖對這一課題作點粗淺的探討。
一、現行廣播電視行政管理體制基本特徵及其利弊分析
現行廣播電視行政管理體制始於新中國成立之初，完善於20世紀80年代，即從1983年貫徹落實中共中央37號文件精神以後，逐步形成“四級辦、四級管”的基本格局。最近幾年，一些地方在推進文化體制改革中對廣播電視現行管理體製作了某些調整和改革，包括建立廣電集團和實行管辦分開，但全國廣播電視整體管理體制格局沒有根本改變。這種體制的基本特徵如下：
（一）三位一體，全面負責。廣電總局和地方各級廣電行政部門（除已實行管辦分開的以外，下同），既是政府行政主管部門，又是宣傳機關和廣電事業經辦主體，集管理、宣傳、事業建設三種職能于一身，對三個方面的工作全面負責。
（二）管辦結合，既管又辦。各級廣電行政部門既是廣播電臺、電視臺的設立主體，承擔“辦”的職能，又是廣播電臺、電視臺的監管者，承擔“管”的職能。對本級廣播電臺、電視臺直接主辦、主管，對下級廣播電臺、電視臺實行行業管理。
（三）四級辦，四級管。現行廣電行政管理體制與現行國家政權架構相對應，實行中央、省（自治區、直轄市）、市（地、州）、縣（市）四級辦廣播、四級辦電視和四級廣電行政部門管理廣電事業的體制。
（四）條塊結合，以塊為主。地方各級廣電行政部門，受當地黨委政府和上級廣電行政部門雙重領導，以當地黨委政府領導為主。具體規定為：廣電宣傳工作受當地黨委領導和上級廣電行政部門指導；廣電事業建設受當地政府和上級廣電行政部門雙重領導，以當地政府領導為主。
這種體制，是過去幾十年來逐步形成的，並得到黨和國家的確認。1983年中共中央發出《關於批轉廣播電視部黨組〈關於廣播電視工作的彙報提綱〉的通知》（中發[1983]37號），批准了實行四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋的方針，確立了四級辦臺、四級管理的新體制。1997年國務院令頒佈施行的《廣播電視管理條例》，授予廣電行政部門設立和管理廣播電臺、電視臺的職責和權限，確立了現行廣電行政管理體制的法律地位。1998年國務院辦公廳印發的《國家廣播電影電視總局職能配置內設機構和人員編制規定》（國辦發[1998]92號），確認國家廣電總局為國務院主管廣播電視宣傳和廣播電影電視事業的直屬機構，賦予指導宣傳工作、規劃事業發展、審批播出機構、監管視聽節目、管理科技外事、領導中央三台等八項主要職責。上述文件和法規，從根本上確立和規定了現行廣播電視行政管理體制的合法地位。
從多年來的實際運行情況看，這種體制具有相當的優勢。其一，有利於把握輿論導向。尤其是重大宣傳報道活動，可以形成四級聯動、全國聯播的格局，達到最為廣泛的傳播效果，形成強大的社會輿論。其二，有利於確保安全播出。尤其是在應對突發事件中，可以對各級廣電技術運行系統實行統一調度指揮，防範各種敵對勢力的攻擊和破壞，確保廣播電視節目的安全播出。其三，有利於擴大廣播電視的覆蓋。現行體制有利於調動地方各級黨委政府和廣電部門興辦廣播電視的積極性，保障對廣電的各種投入，不斷擴大廣播電視在基層尤其是廣大農村地區的覆蓋，使黨和國家的聲音能夠傳入千家萬戶。其四，有利於內部資源整合。廣電行政部門作為本級廣電的領導機構，可以對所轄單位的各種資源進行有效的整合、開發和利用，防止內部重復建設和無序競爭，不斷增強自己的整體實力。這種情況表明，現行廣播電視行政管理體制，仍然具有合理、適用、有利的一面。任何否定這種積極作用的觀點，都是不可取的，甚至是有害的。
但是，我們也必須看到，在市場經濟體制逐步完善的條件下，在廣播電視謀求快速、持續發展的過程中，現行廣播電視行政管理體制確有不適應的一面。這種不適應性集中表現在：其一，三位一體，導致責任主體不清，管理與被管理關係錯位，出了問題難以追究責任。其二，管辦不分，既是“裁判員”，又是“運動員”，出臺的政策措施往往保護本級利益，損害下級利益，使得行政管理缺乏公正性、權威性和有效性。其三，條塊分割，利益主體過多，區域壁壘嚴重，阻礙網絡等廣電系統資源的整合，加劇了層級和地區之間的利益矛盾。其四，政事不分，事企混營，導致市場主體缺失，運營實體不能擁有充分參與市場競爭的自主權，産業功能發育不良。所有這些，嚴重阻礙和制約著廣播電視事業特別是産業的發展。保留現行體制合理、適用的部分，革除現行體制不合理、不適應的部分，這既是加快廣播電視事業和産業發展的內在要求，也是政府行政體制改革和文化體制改革的必然要求。
二、廣播電視行政管理體制改革的目標設想和基本思路
黨的十六大以來，行政管理體制改革和文化體制改革被提到黨和國家重要議事日程。中央領導在研究和部署文化體制改革試點工作期間，明確提出了文化體制改革的總體思路。概括起來，有以下五個要點：
（1）按照社會主義精神文明建設的特點和規律，適應社會主義市場經濟發展的要求，進一步革除制約文化發展的體制性障礙，逐步建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化管理體制。
（2）緊緊圍繞最大限度滿足人民群眾日益增長的精神文化需求這個根本目的，堅持一手抓公益性文化事業、一手抓經營性文化産業，正確處理精神文明建設特點規律與市場經濟發展要求的關係，社會效益與經濟效益的關係和宏觀控制力與微觀活力的關係，切實抓好重塑文化市場主體、完善市場體系、改善宏觀管理、轉變政府職能等四個環節。
（3）以體制機制創新為重點，增強微觀活力，健全文化市場體系，依法加強管理，促進文化事業全面繁榮和文化産業快速發展，增強我國文化的總體實力。
（4）轉變文化行政管理部門的職能，促進文化事業和文化産業協調發展。健全文化市場體系，建立富有活力的文化産品生産經營體制。
（5）深化行政管理體制改革，推動政府依法行政，加快轉變職能，實行政企分開、政資分開、政事分開，運用經濟和法律手段管理經濟活動，集中精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。
中央關於深化行政體制改革和文化體制改革的一系列指示精神，為廣播電視體制改革指明了方向，規定了原則，是推進廣播電視體制改革的指南。從宏觀來講，廣播電視行政管理體制改革的目標設想是：依照中央關於行政管理體制改革和文化體制改革的基本精神和總體部署，把握市場經濟發展和廣播電視發展的客觀規律，選擇正確的改革途徑和舉措，適時地實行政企分開、政事分開、管辦分開，轉變政府管理職能，實行依法行政、依法管理，逐步構建比較完備的公共服務體系、市場運營體系、政府監管體系和仲介社會服務體系，為增強廣播電視的核心競爭力和綜合實力、推進廣播電視事業和産業共同發展、實現最大限度滿足廣大人民群眾對廣播電視産品的需求提供堅實的體制保障。
實現上述目標，應從若干方面深化改革，尋求重點突破。基本思路如下：
（一）理順黨政事企關係。就是要理順各級黨委宣傳部門、廣播電視行政主管部門、廣播電臺電視臺和廣播電視企業四者之間的關係，明確各自的職能定位。中央和地方各級黨委宣傳部門，是同級黨委的職能部門，代表黨委對轄區廣播電視宣傳工作實行領導。這種領導應是政治領導，而不是對廣播電視宣傳業務的直接操辦和管理。所謂政治領導，主要體現在：制定和發佈宣傳工作方針政策；部署和指導重大宣傳活動；把握宣傳和輿論導向；掌管廣電媒體重要幹部的任免。中央和地方廣電行政部門，是同級政府主管廣播電視工作的行政主管部門，受同級黨委和政府的領導，履行政府的依法行政職能，對轄區的廣播電視業進行歸口管理。各級廣播電臺、電視臺或廣播電視總臺、事業性質廣電集團，是組織實施廣播電視宣傳工作的事業法人單位，宣傳上應接受同級黨委宣傳部門的領導和指導，按照黨委宣傳部門的部署和要求做好宣傳工作；行政上應接受同級廣電行政部門的領導和管理，搞好事業建設、安全播出和公共服務。中央和地方廣播電視企業單位，是廣播電視産業的經營實體，應對出資人負責，同時接受廣電行政部門的行業管理，致力於廣播電視産業經營開發。其國有資産應由各級財政部門或國資部門監管。多年來的實踐證明，只有理順四者的關係，明確各自的職能，才能減少乃至消除體制上的矛盾和摩擦，確保各項工作的健康有序運行，確保事業産業的相互促進和共同發展。
（二）逐步實行“三個分開”。即政企分開、政事分開和管辦分開。可以分兩步走：第一步，領導幹部分開，機構分開，財務分開，領導關係和隸屬關係暫不變動；第二步，改變行政上隸屬關係，實行政企、政事和管辦的完全分開。具體就是：廣播電視行政部門與播出實體、市場主體徹底分開，依法實施行業管理和市場監管；播出實體和市場主體依照相關法律法規進行自主運營，發展事業和産業；行業組織和仲介機構在政策法規指導下為行業提供社會服務。在此基礎上建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法自主運營的新體制。
（三）轉變政府職能。就是要按照三個分開的原則，將屬於政府的職能回歸到廣播電視行政部門；將屬於企事業單位和仲介機構、社會組織的職能移交到相關企事業單位和仲介機構社會組織。廣播電視行政部門要從“廣播電視主管部門”向“主管廣播電視行業的部門”轉變，從管系統向管行業轉變，並且強化“管”的職能，改善“管”的手段。與此相適應，應當調整廣電行政部門內設職能機構，科學設定管理職責，切實履行宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的職能，真正實現依法行政、依法管理。
（四）構建四大體系。基本任務是：建立公共服務體系，包括確定公共服務主體和公共服務內容，改進公共服務方式和提供公共服務的保障；建立市場運營體系，包括塑造和發展市場主體，建立現代企業制度，調整産業結構，開發數字新業務，培育文化消費市場，完善産業發展環境；建立政府監管體系，包括確定監管主體和監管內容，轉變監管方式，強化監管手段，建立公共危機應急機制；建立仲介社會服務體系，包括理順現有仲介機構和社會組織與政府間的關係，培育符合廣播電視業發展需要的仲介機構和社會組織，充分發揮仲介機構和社會組織的作用，增強行業自律能力，實現行業各方利益的合理化、合法化。
從發展的觀點看，隨著上述改革的不斷深入，未來廣播電視體制改革的趨向將是：
（1）媒體的分類管理。根據意識形態相關性和産業相關性的程度，將相關頻率頻道分別納入公共服務體系和市場運營體系，實行分類管理。
（2）核心資源的兩種配置方式。在政府的主導下，實行行政與市場兩種配置方式，並建立核心資源經營許可制度。
（3）産業主體的多元化。産業經營將打破獨家壟斷格局，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發展、社會力量參與興辦廣電産業的新格局。
（4）建立國有出資人制度。實行政資分離，完善和規範國有資産管理制度，將經營性廣電資産塑造成真正的法人實體和市場主體。
（5）公共服務的多元互動。將競爭機制引入廣電公共服務領域，實現公共服務單一主體向多元主體過渡，建立新的廣電公共服務供給機制。
（6）建立現代監管制度。將由政府行政部門的直接監管逐步向獨立、專業化的監管方向發展，從單一行政控制向現代法制監管方向發展，逐步確立政府行政部門、監管機構、運營實體三者的相互制衡關係。
三、推進廣播電視行政管理體制改革應當把握的指導原則
現行廣播電視行政管理體制的基本特徵表明，它與其他意識形態部門和相關産業主管部門，既有相同相似的一面，更有獨到特殊的一面。比如，它與新華社相比，同屬新聞宣傳單位，但它具有新華社不具有的系統和行業管理指導職能；它與文化部、新聞出版署相比，同屬行業行政主管部門，但它具有文化部、新聞出版署不具有的龐大技術支撐系統以及安全播出調度指揮職能；它與信息産業部相比，同樣各自管理著全國性的廣電網絡和通信網絡，但它與信息産業部對網絡管理的方式不同，必須對所有傳輸的節目信息內容負責。總之，廣電部門所具有的政治、經濟、文化屬性，宣傳、管理、事業建設職能，構成了一個相當複雜而龐大的系統。其體制改革涉及經濟體制、政治體制、文化體制改革的諸多方面，涉及黨對意識形態、對新聞媒體、對影視文化的領導、執政和管理方式的改革。這一切決定了廣播電視行政管理體制改革具有相當的複雜性和艱巨性。因此，對廣播電視行政管理體制改革，必須持特別慎重的態度。我認為，應當把握以下若干指導原則：
（一）堅持以中央精神為指導。廣播電視行政管理體制改革，要始終堅持以黨的十六大精神和中央關於政府行政體制改革、文化體制改革的精神為指導，緊緊圍繞最大限度滿足人民群眾日益增長的精神文化需求這個中心任務，創新體制、轉換機制，轉變管理方式，強化依法行政，確保廣播電視事業和産業快速、持續、健康、有序發展。
（二）堅持從中國國情出發。廣播電視行政管理體制改革，要充分考慮我國廣播電視的性質和意識形態特點，有利於加強和改善黨的領導，有利於鞏固和擴大社會主義思想文化陣地；要充分考慮適應社會主義精神文明建設規律與適應社會主義市場經濟規律的統一，有利於促進廣播電視生産力的解放和發展，有利於調動和發揮廣播電視工作者的積極性和創造性；要充分考慮不同地區經濟社會發展的不平衡性，堅持因地制宜、統籌兼顧，不搞一刀切。
（三）堅持科學民主決策。廣播電視行政管理體制改革，事關國家安全和社會穩定，具有很強的政治性和政策性，任何重大改革舉措都應經過調查研究、科學論證和民主決策的程序，防止因主觀主義的決策而導致重大失誤或體制上的混亂。特別是涉及全國性的體制改革政策的出臺，更應以深入調研為基礎，力求實事求是、科學可行。
（四）堅持積極、穩妥、有序推進。廣播電視行政管理體制改革，既要積極探索，勇於創新，又要細緻穩妥，有序推進，切忌急躁冒進。體制內部機制、制度和改革方法、步驟，應當從當地實際出發，體現自己的特點，但體制性質、基本架構和主要職能，應當統一、規範，不能搞成五花八門。廣播電視行政管理體制改革要同勞動、人事、財政、分配、社會保障等方面的改革和政策相銜接，同國家相關法律法規相吻合，以利於鞏固和完善新體制，有效地進行運行。廣播電視行政管理體制改革應當自上而下、先行試點，取得成功經驗後逐步推行，同時，針對不同地區的不同情況，選擇好改革時機，實行分類指導，及時發現和解決改革過程中出現的新問題，有計劃、有目標、有步驟地向前推進。
綜上所述，積極推進廣播電視行政管理體制改革，建立新型的廣播電視行政管理體制，是廣播電視業在完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會新的歷史階段的必然選擇，也是廣播電視業謀求自身快速、持續、健康發展的內在要求。能否抓住機遇，推進廣播電視行政管理體制改革，事關社會主義文化建設大業和國家意識形態陣地的鞏固，事關廣播電視業在未來現代化國家的地位、作用和前途。深化廣播電視行政管理體制改革，構建新型廣播電視行政管理體制，可以從理順黨政事企關係、實行“三個分開”、轉變政府職能、構建四大體系等方面尋求重點突破。廣播電視行政管理體制改革具有相當的複雜性和艱巨性，應當把握好指導原則，積極、穩妥、有序地推進並取得良好的效果。
（作者係國家廣電總局規劃院院長、發展改革研究中心主任）
