[央視論壇]審批改革 重在落實  

央視國際 (2004年07月06日 22:50)

　　《行政許可法》7月1日實施

　　記者：各位好，歡迎來到《央視論壇》。《行政許可法》被譽為是一部意義深遠的法律，但是這部法律自己是不會去實施的。今天我們演播室就來討論應該如何去有效地貫徹和實施《行政許可法》。我們請到的是國家行政學院法學部主任應松年先生和中國政法大學馬懷德教授。我們看這部法律其中有一項是公民、法人、或者其他組織能夠自主決定的就不設行政許可。但是我理解這句話的時候，我就有很多問號，比如説到底什麼是我們能夠自主決定的呢？有哪些是我們不能自主決定的呢？能不能先給我們解釋一下。

　　馬懷德：所謂公民能夠自主決定的，就是指它不涉及到公共利益、國家安全、社會秩序，不會損害他人的利益，完全由自主能夠掌握的一些事項。

　　記者：比如説？我吃飯，我寫東西，我畫畫，甚至是我出去放個風箏，我去打工。這都是我自己能決定的。

　　記者：我要開個公司呢？

　　馬懷德：開個公司是需要由政府來管制的，也就是你要做公司登記，如果沒有經過登記的話，你不能擅自開業，那就叫無照經營了。所以自主決定的事項指的是那些不會涉及公共利益，不會損害他人和社會秩序的這種行為。

　　記者：這好不好區分這種行為？

　　馬懷德：應該講還是能夠區分開的。

　　應松年：馬教授説到的個人可以自主的權利，比如吃飯，本來應該説是個人自主的權利，跟政府沒有關係。他不會去損害別的人，也不會去損害公共利益。不會給其他人的權利造成影響。

　　馬懷德：許可法涉及的老百姓的一些權利，大部分都是程序性的權利，比如許可法規定的老百姓在許可的過程中享有知情權，他有權利了解行政機關許可的事項、許可的條件，許可的所有的程序、結果這樣的一種權利，還有許可法上規定，老百姓享有一種特殊的叫事先告知的權利，也就是説你到許可機關申請許可的時候，如果許可機關認為這個事項不需要許可，許可機關必須要告訴你這個事項不需要許可。

　　記者：這些權利以前老百姓有嗎？

　　馬懷德：以前是沒有的，這是許可法賦予老百姓的一些具體的權利。除了知情權和獲得告知權之外，還有説明理由的權利、及時得到服務的權利、補償的權利、賠償的權利、合理期待的權利等等、聽證的權利是最重要的一種權利。

　　記者：但是行政機關完全可以説我設置這個許可，我就是要涉及到公共利益、公共安全了。所以我必須還得對你進行審批，還要對你進行許可。遇到這種情況，有辦法嗎？

　　應松年：我想解決這個問題的辦法是兩方面的，一方面那就是要事先法律裏邊已經規定了，法律、行政法規説了這是一種許可，如果是涉及到公共利益的，那麼這個就是涉及到公共利益的。法律行政法規裏邊説了可以許可你就可以實施，不是法律行政法規説了就不行，這是個判定標準。如果是地方的話，有些地方性法規可以設，但是地方性法規設定的時候它還有許多限制。地方政府只能設定一個臨時的。我覺得從這一個法律制定的，也可以説是從形式上來説，這些國家機關制定的法律、行政法規地方規章，它們説了這個是許可，那就成為許可，否則就不算。

　　馬懷德：凡是涉及到比如説公共利益、公共安全的，比如説爆破物品的運輸、生産、銷售，以及涉及人身的健康安全，比如食品藥品的生産經營。再比如説涉及到重要的企業的市場準入，特別行業市場準入的，比如企業登記類似于這些，還有一些涉及提供公共服務的，又涉及一些特殊技能和公共信譽的一些資質資格的許可，比如説律師證、會計師證、建築師證、醫師證，這些也是要設定許可的。還有一類就是涉及的産品設備設施，凡是涉及公共安全、公共秩序的這些設備設施的檢驗、檢疫檢測，這些類別的形式的管理可以設定許可。許可法為了防止很多行政許可機關、立法機關利用這五類多設一些不必要的許可，許可法又規定了四類不應該設定許可的事項，比如説凡是老百姓能夠自主決定的，凡是通過市場競爭機制能夠調節解決的，或者是通過仲介組織、自律組織能夠解決的問題，以及通過事後監督能夠達到監督目的的，這類事項政府是可以不設定行政許可的。這樣的話，通過正面和負面的列舉來劃定了一條界限。

　　記者：我們老説一句話，我們國家的事老是上有政策下有對策，比如説備案，就在7月3號讀到了一篇報道，這是重慶市審議了一個重慶市固定資産投資項目登記備案暫行辦法草案，這個市發改委頒布了這麼一個暫行辦法，擬對投資項目發放登記備案證，建議市政府常務會批准。那麼這種備案我們怎麼理解它，我就理解為它是一種變相的許可，你不讓我叫許可，我叫備案行不行？

　　馬懷德：關鍵是看備案實際上不是行政許可，備案和許可包括備案和登記是有嚴格區分的。但是如果説把備案變成了讓你做某件事情的前置條件甚至説你能不能做這件事情的一個前置條件的時候，這時候備案就轉化成了行政許可。

　　應松年：備案這個詞可以有兩個角度來理解，現在我們實際上用的備案也有兩個意思，一種備案就是我要做什麼事，我把這個事情告訴你，備一個案，把這個文件放在你那兒，我照做不誤，將來你可以備查。這是一種備案。但是也可以有這樣的備案。

　　馬懷德：不經備案不生效的。

　　應松年：對，必須要送上去備案，備了之後實際上你要批准，你要不批准不能生效。所以，這個備案這個詞現在我們現在再用已經有兩種意思了。

　　馬懷德：所以在實踐中很難去避免這種行政機關出臺了許可法之後為了規避許可法，然後就開始創造出一些很新的形式的名詞來取代許可這個名詞。也就是我們説改頭換面，用新的一些概念去冒充不是許可法這樣的概念，避免適用許可法。這實際上是一個非常值得警惕的現象，許可法規範的是所有的行政許可行為，而不是僅限于一兩個叫許可證的那種行為，所以不管任何形式的需要政府點頭的行為都應該納入行政許可法的範疇，也就是説不能説用備案、用登記，用其它的概念去規避許可法的內容，這是非常值得警惕的一個現象。

　　觀點：什麼該審批什麼不該審批，雖然法律規定了標準，但由於對法律有不同的理解，一些政府部門可能會改頭換面，故意規避法律。

　　記者：前一段時間我們也做過這樣一個節目，北京市的黃標車，對於這些買車的人來説，我買車的時候，政府説一切都可以，結果政府的環保標準變了，忽然一夜之間我這個車要麼就作廢，要麼你就到我這個政府指定的機關去換一系列的件，汽車上的件，所以老百姓覺得特別窩囊，所有的損失都要我個人來承擔，在行政許可法出臺以後，這樣的事情還會不會再出現。

　　馬懷德：我相信在許可法出臺之後這種事情還會有，但是政府承擔的責任就不一樣了，因為許可法明確規定，行政機關做出的生效的許可是不容隨意改變和收回的，如果行政機關隨意收回和改變已經生效的行政許可的話，行政機關要承擔一定的補償責任。

　　記者：具體到黃標車，比如説我買黃標車的時候政府説是可以的，當政府的標準改變的時候，我要付出的一些代價是我付還是政府付？

　　馬懷德：當然是應該由政府來付，因為政府原來是允許不管是黃標車綠標車都可以自由行駛，但過了幾年之後政府説黃標車不能進二環，這就意味著黃標車車主行使財産權的權利受到了極大的限制，這正是由於政府收回或者改變原來的這種自由行駛的行政許可行為而導致的結果，所以説黃標車的車主當然可以就他造成的財産損失來要求政府補償。當然許可法規定得更加具體了，行政機關不得隨意收回和改變已經生效的行政許可。如果遇有國家的法律法規規章發生變化，或者是因為公共利益的需要，客觀情況的要求，必須收回行政許可改變許可的話，應當給受害人予以補償。而且這種補償比如説黃標車改造成綠標車，每一個車需要一萬的話，那你就應該給每一個老百姓賠一萬塊錢，當然北京30萬輛黃標車也賠不起，好在這是許可法實施之前發生的事情。但是這類事情層出不窮，幾乎每天我們都能看到，政府行為叫出爾反爾反復無常、變來變去，沒有穩定性和可預見性，政府不認為自己的許可權力是受限制，覺得這是一種權力，我今天這樣行使明天那樣行使都無所謂，但許可法對這方面的要求是非常高的，政府不能亂許可，也不能許可了之後是亂改變，因為任何亂許可和亂改變，都可能會産生一系列重大的政府責任。一種是賠償的責任，一種是補償的責任，這個政府是賠不起也補不起的。為了避免這些賠償補償責任，政府最好是不要髮發許可證也不要亂改變許可證。

　　應松年：這是法律上很引人注目的一條，第八條，説得非常清楚，我們學術界把它歸納起來就是誠實信用，信賴保護。剛才馬教授説的我給了你許可了以後，是個有效的許可，你就不能隨便把它撤回來，不能把它改變。

　　記者：政府説話要算數。

　　應松年：要講誠實信用。不光是政府誠實信用的問題，實際上是對老百姓做出了榜樣，我政府是守信用的，你們老百姓也都要守信用。後面又説到由於你給了我這個許可以後，我就有可能有投入。比如説你許可我黃標車，我就可以買了，我就掏了錢了，我是相信你政府的。如果你要一改變，我的利益受到損害，我相信你政府，我投入進去的利益你應該保護我，這個叫做信賴保護。一個是誠實信用，一個是信賴保護。實際生活當中，一旦做出了決定以後，當然不可能説一個都不變，總是某些特殊情況。規定是原則，總會有一些特殊情況。這次法律也説得清楚，特殊情況是什麼呢？一個是法律法規規章對許可的有關規定改變。還有是由於公共利益的需要，需要把它收回或者把它改變。這個要説清楚，一定是公共利益的需要你才能夠把它收回、改變，不能是因為別的。我允許你這個地方蓋一棟樓，比如説娛樂場所蓋起來了，蓋完了以後説我現在要給別的開發商再來開發住宅，你把這個拆了，我把原來許可的東西就收回了。這樣的話，你就是以商業利益，以一個新的商業利益代替了另外一個利益，代替了信賴利益，當然你要承擔責任。這種情況以後不能再發生，這是明確説了，必須是公共利益，商業利益是不容許的。

　　馬懷德：許可法裏頭還涉及一個非常普遍的現象，實際上是我們經常會遇到的一個事情。行政機關在頒發許可證執照的時候沒有認真審查，由於玩忽職守，由於濫用權力由於超越權力適用法律不當，錯誤地把許可證發給了老百姓、發給了申請人、企業，在這種情況下行政機關能不能撤銷這個許可，撤銷了之後後果怎麼處理，許可法做了非常明確的規定。第一如果由於越權、濫用權力、玩忽職守或者適用法律不當，程序違法錯發了行政許可證，原則上行政機關可以撤銷無效的許可證，但是給許可證的申請人或者持證人造成了財産損失，而且這個持證人本身在申請許可過程中沒有欺詐沒有賄賂這些不正當因素的話，政府還要給予這個人賠償，所以這是一種賠償權利的獲得。因為很多建設項目，違規批地、審批項目都是這樣的，行政機關玩忽職守或者是內外勾結髮發了許可證，能不能撤呢？當然可以撤。撤了之後關鍵要看持證人本身有沒有過錯，如果他本身是無辜的話，政府還要給他賠償。

　　應松年：如果是發了許可證以後，後來發現這是因為行政機關違法，那麼當然應該把這個許可撤銷了。但是如果你發了之後，被許可人所從事的這件事情涉及到公共利益，在這種情況下即使你是行政機關違法批的也不能撤，就算了，就給他了。因為這是行政機關的過錯，而人家做這個事跟公共利益有關，你要撤了以後，涉及到很多人的利益，這件事你不能撤，這也是我剛才説的信賴保護原則。

　　記者：在這一點上，政府就是要説話算數。如果因為它自己的過錯而導致錯誤的一些後果的話，那麼它要為自己的這些錯誤的後果付出沉重的代價，而不是説像以前那樣我錯了，錯了就錯了，代價和結果是要老百姓去承擔的。

　　應松年：不單是它錯了它要承擔責任，就是它由於後來有公共利益的需要，它並沒有做錯，但是人家已經把財産投入進去了，你還要保護他，你要補償。

　　觀點：政府應該做誠實守信的楷模，對於老百姓已經取得的許可權利，不能出爾反爾，朝令夕改，否則要承擔相應的法律責任。

　　記者：我看到法律裏面要求，許可的條件是要公示的，比如説我作為一個老百姓，我去辦一個許可，上面公示了18條，但是我怎麼知道它是不是就應當公示這麼多，是不是它3條就可以了。它公示出18條，不意味著這18條就是合理的。設定的條件，法律好像並沒有規定？

　　馬懷德：對，這是行政許可法應該講在許可的設定方面，不能説是一個遺漏的地方，但是存在一個不嚴密的地方，許可法只規定了許可事項、許可的數量要法定化，也就是説你立法機關能設定哪些許可，這個事項要告訴老百姓，而且這個必須是法定化，法律沒規定的你不能設定這個許可。這個條件並沒有完全法定化，交給了行政機關去自行地創造這個條件或者設定這種條件，這樣的話免不了很多行政機關在它公示的條件中，增加一些或者減少一些或者改變一些法律沒有明確規定的條件。

　　馬懷德：比如説現在實際中運行的你要辦理戶口登記的時候，法律上規定戶口登記是一個行政許可，但是在實際辦理過程中，你要提供若干個條件，比如説你要有父母的戶口本要提供，然後你要提供孩子的出生證，你還要提供街道辦事處給你開具的獨生子女證明，你還要提供居委會蓋了章，由單位出具的準生證等等，這些條件都是你辦戶口一個許可需要具備的4個或者5個條件，這5個條件又分屬於5個部門或者事業單位、或者企業，或者是自己所在單位來出具。所以這個條件本身不是許可，但是它會變成阻止你最終取得許可的一個非常重要的障礙。

　　應松年：我給你舉個例子，比如説要出境，你要出境應該具備什麼條件，要去辦一個出境證。它上面規定得非常清楚，一共是幾個條件。然後其中有一個，你要準備五張彩色照片，這個很清楚吧，所以咱們就把五張彩色照片送了，其它條件都符合。最後説這個彩色照片不行，為什麼不行？因為你是紅底的，我要求是藍底的，上面就沒説到底應該是什麼顏色的。有的時候它會要求你非常細。那麼你不符合它的條件它不給你辦。那麼我不是照片都來了嗎？彩色照片，沒有説是紅底、藍底。但它實際要求的時候會提出這樣的東西。所以將來我想行政許可法的實施，應該考慮到這一條。

　　記者：對條件進行説明的話，法律能夠説清楚嗎？

　　馬懷德：應該能説清楚。立法者就是要把所有的情況都考慮週全之後來規定法律條款，如果説我要辦一個戶口登記，立法者就應該在戶口登記的許可條件中明確規定需要出生證、準生證、戶口本，如果能明確就這三項的話，那你行政機關在具體辦理這個戶口登記的時候，就不能超出這三個條件再額外要求當事人具備其它條件。

　　記者：如果不規定？法律不規定呢？

　　馬懷德：如果不規定的話，就需要行政機關做具體的規定，也就是具體的執法機關、實施機關就可能會在它的辦公場所、網站上公佈一些具體的實施條件。這個時候這個條件因為法律沒有明確規定，所以由它自己來規定，它自己規定，關鍵是如何判斷了，它自己規定的也許合理也許不合理。

　　記者：又出現以前我們擔心的那種，我們正在做的這種，就是摒除以前的亂審批，很可能又在這裡邊，它就生出一些新的審批和許可來。

　　馬懷德：對，所以這裡頭很關鍵的問題是以後設定實施許可，尤其是在設定許可的階段，必須將許可的條件和許可的事項一樣説得清清楚楚，明明白白。

　　應松年：我已經看見過有的國家是這樣辦，把所有的許可，多種許可，某種許可要什麼條件，全部都印成一本小冊子，一翻就知道了，知道是哪些條件。

　　記者：如果老百姓的這些權利受到一定侵害了，比如行政許可法上是這麼規定的，但是我拿著這個行政許可法我去辦審批辦許可的時候，並沒有按照法律來做的話，作為老百姓可以找到什麼救濟的渠道沒有？

　　馬懷德：老百姓救濟的渠道現在來講法律賦予了很多，第一是向行政機關投訴的渠道，很多行政機關都設置了相關的投訴中心，對行政機關內設機構。

　　記者：怎麼去投訴？

　　馬懷德：可以書面也可以口頭去投訴，我可以指出，比如出租車管理局現在給我出租車司機辦個人的經營許可證的時候，沒有及時地受理，我可以提出這樣的投訴，這個投訴中心必須及時處理這些投訴，當然有的投訴中心設置在人事機構、監察機構，另外一個可以向監察機關提出要求，檢舉控告相關職能部門和人員違反行政許可法的行為。最重要的是可以申請行政復議，也可以向上級行政機關提出行政復議的申請，要求審查下級機關在實施許可過程中的一系列違法行為。

　　記者：老百姓確實具有這些權利，但是多少年以來官和民，老百姓心裏總是覺得官是不好惹的，它是高高在上，它現在招著我了，有一部行政許可法説它招著我了，我可以去告它，但老百姓會不會去告，會不會選擇這種方式？

　　應松年：當然這也是一個困難的問題，不過我覺得行政許可法的實施，我們經常把眼光主要放在上級行政機關怎麼去監督下級行政機關，監察部門怎麼來進行監督，非常重要的一個方面，就是老百姓自己要能夠起來維護自己的權利，要求行政機關依照法律規定辦事，這是非常重要的。這一條做不到，因為上級行政機關監督什麼事，具體的一些措施，老百姓自己在申訴的時候，覺得這件事幹的是違法的事，損害我利益的事情，你自己申訴，你自己申訴到了以後，大家能夠起來維護自己的權益，依照法定程序，把你的途徑採取救濟的辦法，這個事情才能比較好地解決。

　　記者：換句話説行政許可法不僅是行政機關的人員要學習的，全體老百姓都應該學習，因為學習了之後才知道我有什麼權利？

　　馬懷德：一個是你有什麼權利，像奶粉廠這個事情，肯定在審批的過程中它是符合條件的。才允許它生産，到生産的時候不這樣來了，改變了許可的條件，所以這個要求我們行政機關要去監督它。另外一方面，又需要老百姓起來維護自己的權利，因為你身受到，你馬上感覺到了這個奶粉對你帶來了什麼損害。

　　應松年：我覺得還有一個非常重要的方面，還要輿論幫著做這些事情。因為實際上世界上各個國家來看，一部法律的實施，輿論是起了相當大的作用，輿論無處不在，哪個地方違反了行政許可法的規定，報紙上一登，電視臺一説，這件事就迅速得到解決。

　　記者：我們假設一下如果老百姓對這個法律了解的不很透徹，不充足不全面，不知道該怎麼去維護自己的權利，這部法律還能夠去貫徹實施嗎？

　　馬懷德：當然老百姓了解法律的內容，並且能夠充分行使法律賦予的權利，這是一部法律實施的一個必要的條件。實際上我們看到很多案件有打5毛錢官司的，有打2毛錢官司的，這些人不可能是為了2毛錢在打官司，他是在維護法律的尊嚴。所以許可法賦予老百姓的權利如此之多，我們剛才列舉了很多權利，我相信有很多老百姓會充分利用這些權力維護自己的權利。

　　觀點：政府應本著高效便民的原則公示審批的條件，即使法律沒有明確規定的，政府部門也不應增加繁瑣的程序。

　　結束語：歷時7年制定的行政許可法終於走進了現實，走進了我們的生活，這部全世界獨一無二的法律，為政府的權力劃定了一個邊界，為最大限度地保護老百姓的權利提供了法律依據，受益最大的毫無疑問就是我們的老百姓，而要真正把這部良法落到實處，變成現實，不僅需要政府轉變觀念依法行政，實際老百姓的法制觀念的增強和廣泛地參與也是必不可少的重要條件。感謝收看《央視論壇》，再見。

責編：劉棣 　來源：