預測之六：財政收支增幅可能出現雙低
——2004中國經濟十大預測報告系列
央視國際 (2003年11月27日 10:22)
上海證券報消息：由於國民經濟增長已經達到較高速度，積極財政政策通過直接投資于公共設施來拉動經濟增長的必要性相對減弱，因此，積極財政政策面臨功能轉型。綜合分析，2004年有利於財政收入增長的因素較少，而不利於財政收入增長的因素較多，因此，2004年財政收入增長速度較之2003年會有明顯下降，預計在15％左右。而2004年全年財政支出增幅有可能低於2003年，增長速度在13％左右。財政赤字將與2003年基本持平，赤字率有所下降。
1、國債發行規模將進一步減少，積極財政政策面臨功能性轉型
從1998年開始，積極財政政策已實行了6年，共發行長期建設國債8000億元，成效顯著（參見表1）。考慮到2004年國際經濟環境將進一步趨好，世界主要經濟體經濟逐步復蘇，國內自主性增長進一步趨強，物價水平進一步回升，社會投資日趨活躍等因素，2004年可以適當減少國債發行規模，但考慮到國債投資對經濟的支撐作用和在建國債項目後續建設資金的需要，國債規模不宜下降太快。
目前，我國居民儲蓄存款快速增長，國內可使用的資金比較充裕；市場物資豐富，物價處在較低水平；國際收支連年盈餘，外匯儲備較為雄厚；2003年的赤字水平和總體債務規模仍在可以承受的範圍之內。因此，再發行一定數量的建設國債，短期內沒有大的風險。但國債資金主要用於續建和收尾項目，並繼續調整和優化國債資金使用方向和結構，重點向改善農村生産生活條件、經濟結構調整、生態環境建設、中西部地區等方面傾斜。增加中西部地區、特別是中西部農村地區的公共産品供給，包括九年免費義務教育、農村公共醫療、農村基礎設施建設等。
同時，由於國民經濟增長已經達到較高速度，積極財政政策通過直接投資于公共設施來拉動經濟增長的必要性相對減弱，因此，積極財政政策面臨功能轉型。積極財政政策應該進一步轉向以啟動經濟內生增長動力為主、兼顧解決短期和中長期發展的政策方面，把財政政策的著力點放在經濟和社會發展中的重大問題上。財政政策要加大對改革的支持力度，促進市場經濟體制的進一步完善，以確保國民經濟持續快速健康增長。
2、財政收入增幅明顯回落，但仍將保持在10％以上
根據目前了解的情況，我們預計，2004年財政收入仍將達到10％以上的增長速度，但增速較之2003年將有明顯下降。做出這一判斷的依據是：
第一，今年經濟增長速度可望達到8.5％左右，這种經濟上升的勢頭在明年還會延續下去。但明年貸款增速將明顯下降。由於10月13日國務院宣佈對出口退稅政策進行調整，平均出口退稅率下調約3個百分點，這將會對明年的出口增長産生一定程度的影響。在這種大背景下，工業增長速度也將會有所下降，因此，主要稅種增值稅的增幅較之今年會有所降低。
第二，考慮到貸款增速下降對企業融資的影響，預計明年投資增速將會有較為明顯的下降。受此影響，契稅、耕地佔用稅增速下降。儘管消費品零售額增幅可能會有一定的提高，但總體來看明年國內總需求的擴張會有所減緩。考慮到今年進口增速很高，基數較大，明年進口增速將會明顯下降，加之關稅繼續下調，2004年關稅收入增幅將會繼續下降，海關代徵兩稅增速也會隨之下降。
第三，由於新的出口退稅政策明確提出，從2004年起出口退稅不欠新賬，出口退稅作為財政收入的抵扣項，明年將大幅度增加，對財政收入的增長速度産生很大的負面影響。
第四，2004年工業增長速度將會有所下降，考慮到今年企業利潤大幅度增加，2004年企業利潤增速會明顯下降，企業所得稅增速也將隨之下降。由於2003年北京、廣東等地提高了個人所得稅起徵點，將會對其他地區帶來示範效應。如果其他地區也採取同樣舉措，將會對個人所得稅的增長造成不利影響。
第五，從2004年開始降低農業稅稅率，取消農業特産稅，進一步減輕農民負擔。此項措施有利於提高農民收入，但將以農業稅下降為代價。
在主要稅種當中，明年可望出現較快增長的是營業稅。由於今年二季度受非典影響，消費品市場和旅遊等行業受到很大衝擊，國家對受非典影響很大的部分行業實行了減免營業稅等優惠措施，營業稅徵收額一度出現過明顯下降，基數較低。另外，2001年國務院曾做出決定，從2001年起，我國金融保險企業的營業稅稅率分3年從8％降低到5％，每年下調1個百分點。2004年金融保險企業的營業稅稅率不再繼續下調，也有利於營業稅的穩定增長。因此，2004年營業稅的增長速度相對會快一點。
綜合以上分析，有利於2004年財政收入增長的因素較少，而不利於財政收入增長的因素較多，因此，2004年財政收入增長速度較之2003年會有明顯下降，預計在15％左右。
3、財政支出增速低於財政收入增速，赤字率有所下降
2004年財政支出結構調整力度將繼續加大。調整和優化支出結構不僅是緩解財政困難、提高財政資金使用效益的重要措施，也是規範政府職能的迫切需要。財政支出結構調整的目的，就是要將財力主要用於滿足社會公共需要和社會保障事業。對一般性支出堅決實施零增長政策。
（1）基建支出仍將保持一定規模，但增長速度不會出現明顯回升。2004年國家將繼續增發1000億元以上的建設國債，並加大對農村醫療、水、電、路和通信等基礎設施建設方面的傾斜，保證已安排的基礎設施項目儘快建成併發揮效益。中央財政預算安排的基本建設投資將保持一定的規模，但由於2004年沒有新上重大項目，因此，基建支出的增幅不會出現明顯回升。
（2）2004年，為了鼓勵重點行業、重點企業、重點産品和重點工藝的技術改造，尤其是中央將加大對東北老工業基地的支持力度，中央財政預算將繼續增加企業技術改造資金及貼息資金，企業挖潛改造資金有望保持繼續較高的增長。
（3）加大社會保障投入仍將是2004年政府開支的一個重點。2004年我國將進一步推進社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度的建設，推進城鎮職工基本醫療保險制度和醫藥衛生體制改革。進一步完善失業保險制度，逐步把國有企業下崗職工基本生活保障納入失業保險。加強和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市貧困人口救濟補助標準。積極發展社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等社會保障事業。切實保障婦女、未成年人、老年人、殘疾人的合法權益。發揮基層組織、社區組織在社會保障對象管理和服務方面的作用。所有這些都需要政府一定的資金支持。
（4）政府將繼續增加教育、科技、農業投入，這些方面開支的增長將大大高於一般開支的增長。非典作為一個突發的公共事件，對國民經濟和社會發展産生了很大影響。為了防止類似突發事件的再次發生，政府的公共衛生支出將需要較多的增加，尤其是農村衛生防疫的建設需要大量增加財政資金的投入。一是重構國家對公共衛生和醫療的責任體制。主要包括，國家要加強對公共衛生和醫療基礎設施的建設，不斷加大對公共衛生和醫療的投入比例，建立一個有效的傳染病監控體系。二是要加快建立和完善統一的、有效的醫療保障體制。三是重建農村的合作醫療體系。
從2004年開始降低農業稅稅率，取消農業特産稅。要保證農民負擔較大幅度降低，就必須妥善解決維持農村基層政權運轉、農村教育、醫療衛生等事業所需財政資金的問題。為了部分解決農村公共財政的收支缺口，中央財政在全年預算中必須安排必要的轉移支付資金。因此，2004年政府將加大對農村基礎教育的投資，改善農村基本醫療條件，加大對縣鄉級政府轉移支付的力度，政府在教育、科技、農業方面的支出仍將保持較高增長。
（5）國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。為了保證國家安全，提高行政機關辦事效率，維護社會穩定，同時也是為了構築公共財政體系，2004年政府將繼續加大在國防、行政管理費、公檢法等方面的開支，但由於以上開支已經連續幾年較高增長，特別是在政府一再重申增收節支的情況下，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。
（6）為了擴大就業和再就業，政府將增加大量開支。近年來，失業已經成為制約我國經濟持續發展和社會穩定的大問題，2002年以來國家多次召開有關擴大就業的會議，將就業工作放在重要位置，並提出了一些具體的目標和措施，但2003年就業和社會保障方面的壓力進一步加大。2004年，政府為了擴大就業和提高社會保障水平，面臨較大的支出壓力。
（7）逐步解決出口退稅拖欠問題將增加財政支出。到2003年末，財政拖欠的出口退稅數額將達到3000多億元。這表明出口退稅的拖欠在很大程度上支撐了財政收入的增長，已經成為財政的隱性直接債務。2004年政府將降低平均出口退稅率，逐步解決歷年出口退稅拖欠問題，將形成一定的財政增支壓力（參見表2）。
綜合以上因素，為了滿足各項增支要求，並考慮到諸如基建支出、國防支出、行政管理費、公檢法支出等一些財政開支大項增長幅度將有所下降，各種政策性補貼將進一步減少，2004年全年財政支出增幅有可能低於2003年，增長速度在13％左右。財政赤字將與2003年基本持平，赤字率有所下降。
4、加大財政對擴大就業的支持力度，進一步拓寬就業渠道
除了通過發行建設國債、拉動經濟增長來增加就業之外，通過對擴大就業作用較強的行業和企業給予稅收減免和財政補貼等手段，也可以拓寬就業渠道。對於下崗人員再就業的優惠措施，國務院和相關部門已經制定了較為具體的政策，2004年財政部門將會加大這方面的支出。在做好下崗失業人員再就業工作的同時，也要為新增勞動力、大學畢業生就業和農民進城務工創造更多的機會。
5、加快農村稅費改革步伐，進一步減輕農民負擔
農村稅費改革，經過幾年試點，2004年將在全國範圍內進一步推開。同時，為了搞好農村教育體制、醫療體制和其他配套改革，中央財政在預算中要安排相應資金給予支持。中央已經決定，在鞏固農村稅費改革成果的基礎上，從2004年開始逐步降低農業稅稅率，取消農業特産稅。通過合理調整農業稅制，將進一步減輕農民負擔，增加農民收入，提高農村購買力水平，這是擴大和培育內需的重要內容。同時，農村稅費改革，也有利於農業和農村經濟的結構調整，為推動傳統農業向現代農業轉變，促進農村生産力發展，創造良好的體制基礎。
6、進一步完善出口退稅機制，促進出口産品結構優化
2003年10月13日，國務院決定，對現行出口退稅機制進行改革。主要包括：一是將平均出口退稅率下調3個百分點，其中對國家鼓勵出口産品不降或少降，對一般性出口産品適當降低，對國家限制出口産品和一些資源性産品多降或取消退稅。二是加大中央財政對出口退稅的支持力度。從2003年起，中央進口環節增值稅、消費稅收入增量首先用於出口退稅。三是建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制。從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央和地方按75：25的比例共同負擔。四是累計欠退稅由中央財政負擔。對截至2003年底累計欠企業的出口退稅款和按增值稅分享體制影響地方的財政收入，全部由中央財政負擔。其中，對欠企業的出口退稅款，中央財政從2004年起採取全額貼息等辦法予以解決。
從各類産品出口退稅率調整的情況來看，由於多數工業用機電産品維持17％的出口退稅率，對這類産品不會發生什麼影響。出口退稅率降低幅度較大的主要是部分機電産品、服裝和紡織品，而這部分産品多是我國競爭力較強、具有較大價格優勢的産品，出口退稅率降低應該不會對這類産品産生很大影響。影響較大的應該是木材及其製品、焦炭和金屬等産品，但這些産品正是國家要限制出口的産品。出口退稅率的調整，有利於促進出口産品結構優化。
7、稅制調整逐步鋪開，稅收結構進一步優化
為了降低生産者和消費者的成本，提高生産和消費能力，保障需求穩定增長，可以考慮在增收節支基礎上，對稅制進行結構性調整。主要內容包括：一是調高個人所得稅的起徵點，減少大眾稅負以提高個人可支配收入預期，刺激大眾消費，特別是促使中低收入者消費穩定增長；同時適當提高對高收入者的稅率。二是調減包括汽車、住宅交易在內的高檔耐用消費品的稅費，規範並增加各地政府使用的國有土地稅。三是對某些已不再屬於高檔消費品的商品停止徵收消費稅，對某些高能耗、高污染的商品徵收消費稅等。四是大幅度增加水（主要是城市和工業用水）等稀缺資源的徵稅，將徵稅計入提價、並轉入稅收。五是按國民待遇原則儘快統一內外資企業所得稅稅率。六是引入反傾銷稅、反補貼稅等。為了建立和發展我國某些産業，對外國的傾銷商品、補貼商品，利用稅收手段予以限制是符合WTO規定的，因此，我國應引入反傾銷稅、反補貼稅等。
8、調整和完善分配製度，加快社會保障體系建設
要進一步調整完善收入分配製度，增加城鄉居民特別是低收人群體的收入。一是增加對農業和農村的投入，加快農村基礎設施建設，擴大退耕還林規模，直接增加農民收入；推進農村稅費改革，切實減輕農民負擔，讓農民休養生息。二是著手研究深化國有企業分配製度改革，解決企業職工工資激勵不足、約束乏力、管理失控、渠道混亂等問題，建立企業既有激勵又有約束的工資制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大對高收入者個人收入所得稅的徵收力度，另一方面要加大對貧困階層的支持力度，增加對落後地區的財政轉移支付。四是落實“兩個確保”工作，切實把符合條件的城市貧困居民全部納入最低生活保障範圍，給予必要的生活費用支持。加強城市和農村的反貧困工作。要拓寬消費領域，大力發展第三産業，增加多領域的服務消費。只有高度重視居民消費，不斷調整需求結構，刺激消費，才能提高居民最終消費需求的比例。
加強社會保障體系法制建設，儘快構建獨立於企事業單位之外的、資金來源多元化、保障水平規範化、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確保”工作，真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩妥地推進城鎮職工養老、醫療和失業保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題，可以部分地通過出售國有企業部分産權來解決。三是從支付改革和結構調整成本的角度，研究連續發行一定規模的社會保障專項國債的可行性。
9、增加對農村公共品投資，解決農村公共投資嚴重不足問題
目前，農村公共品供求缺口最大的是交通設施、科技推廣和教育、醫療，其對農村經濟發展的制約作用越來越明顯，這與長期以來對農村公共品投資不足有直接關係。因此，加大對農村公共品投資成為當務之急，投資的重點應該在以下幾個方面：一要加大對農村道路和水利基礎設施建設，如實施“村村通公路”工程等。二要加強農村生態環境建設，重點是繼續做好西部地區的退耕還林還草工作。三要適當提高中央和省級財政對農村教育的支出比例，並建立中央對中西部地區基礎教育轉移支付制度。在條件成熟時，可考慮在農村和城鎮低收入群體中實行九年免費義務制教育，可在中西部地區率先實行這一政策。四是加大對農村醫療衛生基礎設施的投入，逐步解決農民看病難的問題。
10、加強宏觀調控，發揮財政與貨幣政策的協調作用
在當前宏觀經濟增長速度加快，投資需求高速增長，貸款規模較快增加，而同時國內消費需求仍顯不足的情況下，宏觀調控需要兼顧兩個方面，調控難度增大，操作空間減小，財政政策和貨幣政策的協調和配合顯得愈加重要。首先，在擴張性財政政策的邊際效應逐步下降的情況下，必須加速金融體制改革的進程，以加強貨幣政策對保持國民經濟適度快速增長的調控作用。其次，在目前社會投資有所啟動之時，可以考慮更多地利用貨幣政策支持社會投資，而減弱國債直接投資強度。在適當控制信貸風險的基礎上，不踩“急剎車”，強調穩健操作，保持貨幣供應量和信貸規模的適度穩定增長，從而保持貨幣政策的力度，以替代財政政策的作用。第三，使用適當的財政政策手段為貨幣政策提供操作工具，促進金融創新。金融政策應當更多地關心如何促進經濟的發展問題。當前特別要考慮加強對中小企業和農民的信貸支持力度。另外，要進一步完善消費信貸制度，通過改善消費信貸條件，鼓勵居民積極參加消費信貸，真正達到儘快啟動消費市場的目的。（本文執筆 王遠鴻 張永軍）
表1：1998年以來財政支出總額與經濟建設費情況
年 份 單 位 1998 1999 2000 2001 2002
財政支出
總額 億元 10798.2 13187.7 15886.5 18902.6 22053.2
經濟建設費 億元 4179.5 5061.5 4748.4 6472.6 6673.7
比 例 ％ 38.7 38.4 29.9 34.2 30.3
資料來源：國家統計局《中國統計年鑒》（2003）
表2：1997年以來歷年中國財政支出、赤字變化情況
年 份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
GDP增長率（％） 8.8 7.8 7.1 8.0 7.3 7.8 8.6
財政支出增長率（％） 16.3 16.9 22.1 20.5 19.0 16.7 17.5
赤字增長率（％） 10.0 58.4 89.1 42.9 1.01 25.1 15.4
財政支出佔GDP比重（％） 12.4 13.8 16.1 17.8 19.7 21.0 22.8
赤字佔GDP比重（％） 0.8 1.2 2.1 2.8 2.6 3.0 2.8
注：2003年為預測數
資料來源：國家統計局《中國統計年鑒》（2003）
（上海證券報 國家信息中心）
責編：范小利
