編者按

　　我國農村環境保護工作近年來取得了積極進展，但環境形勢仍然十分嚴峻。當前，各地急需提高對農村環境保護工作重要性和緊迫性的認識，把農村環境保護工作擺上更加重要和突出的位置，下更大的氣力，做更大的努力，切實解決農村環境問題。本版今日特刊發中國環境科學研究院席北斗關於農村環境污染現狀及防治對策的文章，以饗讀者。

　　近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，我國農村環境保護工作取得了較大進展，但環境形勢仍然十分嚴峻。在大多數農村地區，“臟、亂、差”現象非常突出，生活垃圾和廢水隨意排放；環境衛生差，臭氣熏人，蚊蠅亂飛，危害人體健康；點源污染與面源污染共存，生活污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互交織。與此同時，農村環境保護的政策、法規、標準體系尚不健全。當前，農村環境問題已經成為危害農民身體健康和財産安全的重要因素之一，制約了農村經濟社會的可持續發展。

　　為徹底改變污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑的農村環境現狀，必須充分認識到農村環境保護工作的重要性和緊迫性，加強農村環境保護，推進新農村建設進程，促進農村地區可持續發展。

　　農村環境形勢不容樂觀

　　■閱讀提示

　　農村環境形勢嚴峻主要表現在:農村生活污水污染嚴重，農村生活垃圾堆積成山，農村飲用水水源地污染日趨嚴重，畜禽養殖污染嚴重。

　　農村生活污水污染嚴重。目前，我國農村生活污水年排放量約為80億~90億噸，96％的村莊沒有排水渠道和污水處理系統。農村生活污水具有量大面廣、有機物濃度偏高、日變化系數大、間歇排放、控制困難等特點，未經處理的生活污水肆意排放，嚴重污染農村生態環境，直接威脅廣大農民群眾的身體健康，阻礙農村經濟發展。同時，村鎮工業污水排污量大、類型複雜，村鎮産業集聚帶來的生活和工業複合污染問題對農村居民健康造成嚴重威脅。有數據表明，從2000年到2008年間，工業廢水COD排放量佔全國COD排放量的比例由53％上升到58％。村鎮企業污廢水治理仍較落後，大部分鎮區未建生活污水處理廠，污水和雨水一併進入合流管道，就近排入河道，使河道、湖泊受到嚴重污染，嚴重破壞了農村生態平衡，村鎮企業複合污染治理已迫在眉睫。

　　農村生活垃圾堆積成山。隨著農村經濟的發展、農民生活水平的提高和農民生活消費方式的改變，工業産品在農民生活中日益增多，生活垃圾成分和含量也在趨向於城市化，農村生活垃圾的産生量和堆積量逐年增加。農民人均日生活性垃圾量為0.86公斤，其中隨意堆放佔36.7％，收集堆放佔63.3％。按第六次人口普查數據6.74億農民計算，生活垃圾年産生量接近5.8億噸，其中約2.1億噸垃圾屬於隨意堆放。

　　絕大部分農村地區沒有專門的垃圾收集、運輸、填埋及處理系統，同時城市往往將垃圾輸送到郊區、農村等地。農村生活垃圾在田間地頭、道路兩旁隨意堆放，自然洼地成為天然垃圾箱。垃圾的隨意堆放容易滋生蚊蠅，佔用大量農村土地，垃圾滲濾液對地下水及農田造成了潛在的威脅和污染。

　　農村飲用水水源地污染日趨嚴重。天然劣質水問題突出，全國目前仍有超過1億的農村人口喝不上乾淨水。農村飲用水水源地污染主要由鄉鎮企業污染、化肥和農藥的過量和不合理使用、集約化養殖場污染、固體廢棄物污染和農村污水處理基礎設施落後等原因造成。2005年水利部的調查表明，中國農村飲用水不安全人口約為3.23億人左右，其中9084萬人受到水污染的影響。2006年至2010年間，中國政府通過實施農村飲水安全工程建設，解決了2.2億農村人口的飲水安全問題，提前6年實現了聯合國千年發展目標的承諾。

　　畜禽養殖污染嚴重。目前，畜禽養殖污染已居農業污染源之首，並且成為部分水體水質惡化的重要污染源，嚴重影響村鎮人居環境和人體健康。第一次全國污染源普查公報顯示:2007年，中國規模化畜禽養殖場的畜禽糞便産生量為2.43億噸，尿液産生量為1.63億噸。在農業源污染中，比較突出的是畜禽養殖業污染問題，畜禽養殖業的化學需氧量、總氮和總磷分別佔農業污染源的96％、38％和56％。我國畜禽糞便和廢物每年的産生量為17.3億噸，是工業固體廢物的2.7倍。同時，由於管理部門疏于規劃、環境意識淡薄，畜禽養殖場的環境管理水平普遍較低，全國90％的規模化養殖場未經過環境影響評價，60％的養殖場缺乏乾濕分離這一最為必要的污染防治措施。另外，養殖場環境污染防治投資力度明顯不足，80％左右的規模化養殖場缺少必要的污染治理投資。

　　農村環境污染成因分析

　　■閱讀提示

　　農村環境污染主要原因有:農村環境保護投資力度不足，農村環境基礎設施建設滯後，農村環境管理基礎薄弱，農村環境保護政策法規不完善，農村環境保護意識較為薄弱等。

　　一、農村環境保護投資力度不足

　　在城鄉環境二元結構發展模式下，國家公共財政長期忽視對農村環保的投入，城鄉環境保護投入相差甚遠。城市環境保護投入主要來自各級政府預算資金及預算外資金，有較為充分的保障。農村環境保護投入主要靠農民或農村投入，使得農村環境保護投入沒有保障，拉大了城鄉環境建設的差距。

　　農村環境保護屬於責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力。農村聚居點和小城鎮由於單體市場規模小，其基礎設施建設和運行難以進行市場化運作，因而必須依賴財政資金，而鄉鎮和村一級行政組織普遍財源不夠，難以建設污染治理基礎設施，這就造成了農村聚居點污染日趨嚴重並將繼續嚴重的狀況。

　　目前全國約有60萬個行政村，按照其中1/3即20萬個行政村迫切需要治理，每個行政村治理需要100萬元，中央和地方各投資50％測算，共需中央財政投入1000億元。雖然自2008年中央財政設立中央農村環保專項資金以來，3年共安排資金40億元，帶動地方資金投入近80億元，2011~2012年中央財政還計劃安排95億元支持各地開展農村環境綜合整治，但在農村環境保護中，除各種創建示範點有少量投入外，絕大多數縣(市)農村環保投入均為空白。如全國僅有6％的村莊有垃圾清理資金，因此我國農村環境污染治理資金缺口仍然很大。

　　農村環保投入不足導致環境基礎設施建設落後，環保隊伍自身建設難以跟上形勢需要，環保機構設置滯後，缺乏有效的手段解決農村環境污染問題。

　　二、農村環境基礎設施建設滯後

　　長期以來，重城市、輕農村，重工業、輕農業，重點源、輕面源的環保工作城鄉差距十分突出，農村環保欠賬過多。近年來，儘管我國農村環境保護加快發展，但總體上仍然處於滯後狀態，仍是農村現代化建設中的一塊短板。目前，農村環保社會服務的覆蓋面和公平性相當不夠，整體水平與老百姓改善農村環境質量的要求明顯不相適應。農村地區環境基礎設施建設相當落後。全國4萬多個鄉鎮、約60萬個行政村，絕大多數沒有環境基礎設施。以畜禽養殖業為例，我國大部分養殖場都是因陋就簡，沒有建設必要的污染處理設施，造成了較為嚴重的環境污染。

　　三、農村環境管理的基礎薄弱

　　我國農村環保工作重建設輕管理、重硬體輕軟體、環境質量反彈等問題依然突出，缺乏完善和長效的農村環保長效管理機制。主要表現在:農村污染治理相關政策的針對性和可操作性不強，保障機制尚未建立；農村污染治理控制上尚缺乏系統性、針對性的全套管理機制，也缺乏城鄉之間的生態補償機制；現行的管理政策、條例等比較分散，針對農村生活污染控制政策考評體系、問責制度、污染物監管機制等尚未建立。

　　目前，諸多的環境法規與政策對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，對污染物排放實行總量控制制度，對點源污染控制有效，但不能有效地解決面源污染問題。加上基層管理機構缺乏、監管制度缺失和一些地區對農村環境污染嚴重性認識不足，農村環境基礎設施建設尚沒有進入地方官員政績考核體系，導致我國農村環境污染現象嚴重。

　　據筆者了解，多數省級環保部門沒有設立負責農村環保的專職處室，縣級及以下基層環保部門力量更為薄弱，95％以上的鄉鎮沒有設立環保機構。農村環保缺乏必要的監測、監察設備和能力，無法有效開展工作。

　　四、農村環境保護政策法規不完善

　　目前，我國環境保護的立法重點局限于城市與工業，有關農村環境保護的法規不多，城鄉環境保護法制建設、環境保護機構設置、環境保護組織以及執法管理等差異化明顯。現行的環境保護法律、法規、標準在農村的成效有限，適用性不強，針對性和可操作性不強，相關排放標準還存在空白，不能有效解決日趨嚴重和複雜的農村環境問題。

　　農村環境保護立法工作尚處於起步階段，基礎較為薄弱。當前農村環境保護立法不健全，對於農村養殖業污染、農村飲用水及飲用水水源保護、農村生活污染、農村環境基礎設施建設、農業廢棄物回收利用管理等方面的立法嚴重不足。

　　我國現在還沒有一部獨立的農業環境保護法律、法規。《環境保護法》、《農業法》對農業環境保護雖有涉及，但未能將農業環境與農業自然資源的保護協調起來；一些重要的農業環境領域如農業水源保護、農藥污染防治、中小企業環境管理等存在立法空檔。雖然環境保護部已發佈農村生活污染防治技術政策，但有關農村面源污染防治和農作物秸稈利用等方面的技術政策、污染物排放標準和工程技術規範等不全面，尚不能從法律法規和政策上給予足夠的保障，促進農村環境保護方面的力度遠遠不夠。

　　五、農村環境保護意識較為薄弱

　　環境意識薄弱、缺乏科學發展觀念是導致農村環境污染産生的根本原因。首先，一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，片面追求經濟效益和短期的政績，在招商引資過程中沒有把環境保護和生態建設放在優先位置考慮，沒有將科學發展觀落實到實際工作中。片面追求經濟利益和眼前利益，以犧牲環境為代價追求經濟增長，走“先污染、後治理”的不可持續發展道路。其次，部分鄉鎮企業負責人環境法制觀念不強，在利益驅動下，對污染防治消極對待，企業污染治理設施缺失，污染物偷排偷放現象嚴重。再次，由於對農村環境宣傳教育力度不夠，農民環境意識總體上不是很強，由於生存、生活、發展是其第一需要，農民往往會對涉及自身利益的環境違法行為進行舉報或投訴，而對自身破壞或影響環境的行為缺乏自我約束。

　　農村污染防治對策建議

　　■閱讀提示

　　建議加大農村環保資金投入力度，加強農村環境基礎設施建設，加強農村環境監管機制建設，加強農村環境政策法規建設，加大農村環境保護宣傳力度。

　　一、加大農村環保資金投入力度

　　採取政府引導、社會投入、市場運作的方式，多渠道籌措資金，建立政府、企業、社會多元化農村環保投融資機制。發動村民，吸引民間資本投入，鼓勵國內外企業、民間資金投入環境保護領域，引導全社會參與城鄉統籌農村環保建設，形成以中央財政投入為主、地方配套、村民自願的多方資金保障體系，使全社會都積極投入到環境保護中來。

　　實施以獎促治、以獎代補、以獎代投等措施，強化環保資金使用績效，切實增加農村環保投入，將農村環保建設資金列入各級政府財政預算，充分發揮公共財政在一體化建設方面的引導作用。有了強有力的資金保障，才能大力開展農村環境基礎設施建設、農村環境綜合整治等，從而為農村環保工作奠定堅實的物質基礎。

　　二、加強農村環境基礎設施建設

　　積極探索適合不同區域特徵的城鄉統籌環境基礎設施建設的道路，提高農村環保技術裝備水平。在城鄉結合部和近郊區經濟基礎較好的農村地區，可考慮接入市政管網統一處理模式，利用城鎮污水處理廠統一處理村莊污水；對不能納入城市污水收集管網的鄉鎮，要因地制宜地建設污水處理設施，縣城和中心鎮的污水廠等環境工程要盡可能地向周邊農村地區延伸，使更多農村居民從中受益。對鄉鎮污水處理廠，除主體工程要給予資金配套之外，對納管費用、運行經費等也要給予補助。

　　對農村生活垃圾逐步實現日産日清，按照統一規劃、就近處理的原則，納入縣(市)處置系統進行統一處置。推進城鄉垃圾一體化收集處置體系建設，加快鎮(鄉)垃圾中轉設施，城鎮或區域生活垃圾無害化集中處理設施建設，積極開展現有生活垃圾處理設施的無害化改造或封場，確保集中收集的農村生活垃圾得到無害化處置。儘快形成“戶收、村集、鄉中轉、縣處理”和偏遠鎮村“就地分揀、綜合利用、無害化處置”的城鄉一體化垃圾處置體系，完善垃圾處理設施建設。

　　三、加強農村環境監管機制建設

　　充實農村環保力量，把城市環境監管觸角延伸到農村的最基層，使農村環保不留死角和盲區，建立鄉鎮基層環保機構，配備專業人員和設備，加強農村環境宣傳、環境監督和日常環境管理，形成城鄉統籌的環保管理縱向協調機制。

　　建立農村生活環境監測指標、技術評價標準，提高農村生活環境動態監測水平；建立農村環境監測與預警系統，形成高效、穩定和動態、立體的監測體系；開展農村環境監察標準化和生態環境監察試點工作，完善統籌城鄉環境保護考核指標體系。制定公平、公正、公開的獎懲制度框架和獎懲制度，對農村污染治理成效進行認真評估，將農村生活污水處理達標排放、垃圾收集清運、保潔等工作與各項考評緊密結合，體現獎優罰劣的原則。

　　建立健全縣對鄉鎮、鄉鎮對村、村對保潔隊伍自上而下三級聯動的考核督查機制，實行層層監督、嚴格考核。組建專門的農村環境保護領導小組，設立舉報、投訴電話和電子信箱，廣泛接受社會各界對農村環境保護與生態建設工作的監督。通過明察暗訪、季度督察、意見反饋、相互抽查、年度考核等多種形式，推動農村環境長效管理工作真正落到實處。

　　四、加強農村環境政策法規建設

　　加快建立和完善農村環境保護法律體系，將農村污染治理納入法制化軌道。一個完善、獨立的農村環境法律體系應包括如下內容:憲法關於農村環境與資源保護的規定；農村環境與資源保護基本法；農村環境與資源保護單行法；農村環境標準；其他部門法中關於農村環境與資源保護的法律規範。

　　通過立法手段，確立農村生活垃圾産生者在垃圾産生、收集、清運及處理過程中的行為規範和義務，明確垃圾産生者對垃圾處理必須承擔的責任；對已有的政策法規要落到實處；對隨意傾倒垃圾等行為進行相應懲罰。對垃圾分類收集、保潔工作較好的行政村，給予一定的優惠措施和獎勵，以提高廣大農民參與農村環保的積極性。制定農村生活垃圾長效管理制度、規範和機制，為農村生活垃圾處理提供相應的技術保證和法律保障，實現“村容整潔、設施完善、服務標準、管理有序”的農村環境衛生目標。

　　按照農村生活污水減量化排放、無害化處理和資源化利用的思路，加強農村生活污染控制法律體系建設，如制定《農村生活污水治理技術指導意見》、《農村生活污水治理工作管理意見》等技術規範、管理細則，為農村生活污水處理提供依據，實現農村生活污水雨污分流、無害化處理和達標排放。

　　五、加大農村環境保護宣傳力度

　　將與農村環保有關的科學知識和法律常識納入環保宣傳教育計劃，加大對農村基層領導及廣大村民的環境保護教育培訓力度，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體，開展多層次、多形式的輿論宣傳和科普教育，豐富人們的環境知識，提高廣大村民、企業法人的守法意識和可持續發展意識，將環境法律法規和各項環境決策轉化為社會的自覺行動，努力營造農村環境保護的輿論氛圍。

　　建立環境信息公開制度，定期發佈有關的環境監測信息和科技標準，實行環境信息公開化，尊重農民知情權、參與權和監督權，從整體上提高村民的環境意識，使其主動參與、支持和關心環境保護事業。

　　作者單位:中國環境科學研究院