香港人幾乎是全民皆股,亞洲金融風暴也好、科網熱爆破也好,香港人不論經歷什麼樣的大起大落,永遠是那麼的執著。(圖為香港交易及結算所有限公司)
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在《財政超收:有衝動,無規範》這期專題中,我們探討了財政超收現象的起因和影響。同為飛速發展的經濟體,財政超收也是香港政府需要面對的問題。2010-2011財年,香港政府財政超收率高達28%,但並未引發廣泛的爭議和討論。那麼,香港政府的財政預算是如何制定的?港府又是以何種方式應對財政超收的呢?
李漢森 張鑫
根據香港特區2010-2011年度修訂預算,該年度政府財政總收入為3748億港元,較原預算高828億港元,超收率高達28%。香港經濟復蘇程度超越預期,是財政收入上升重要原因。由於市民收入增加,利得稅和薪俸稅收入因而受惠,比原預算高222億元。香港的股票及樓宇交投亦十分活躍,印花稅收入大幅高於預期,比原預算高210億元。另外,該年度地價收入,比原預算高出279億元。同樣,2009-2010財年,香港政府總收入3,085億元,較原來預算高468億元,超收率達17%。
事實上,香港政府確實處於財政超收的狀態。這與“不讓政府開支超越經濟增長”的財政理唸有關。每一年的財政預算案會對下一年的財政收入和支出做出預期。通常,對收入的預期會少於對支出的預期;但在新財年中,財政收入往往會遠超支出,這才導致了香港財政超收的局面。對超收的部分,香港政府也採取了一些行動,進行了妥善的處理。
根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,立法會負責行使,根據政府的提案,審核、通過財政預算;批准稅收和公共開支等職責。香港政府怎麼花錢、花多少錢一直有一套嚴格的流程。香港立法委員陳鑒林曾在採訪仲介紹到,預算案制定前兩個月,司長會通過報紙、網絡來聽取公眾意見。每年2月底,財政司向立法會報告提案。各個部門到立法會接受提問後,立法會會在3月底表決預算案是否通過。如果財政預算案順利通過,政府會就教育、醫療等向立法會提出比較仔細的開支立法。一旦預算案不符合立法會的意,即會被否決掉。
香港的審計體制透明公開,每年所有的政府部門都要審計,所有的審計報告悉數在官方網站公佈,供所有市民閱讀。陳鑒林認為:“讓政府每一個行政行為都在人民的監督之下,陽光地透明地運行,體現了民主監督的重大意義。”
與大陸很多地方財政多有“量出為入”的現象不同,香港政府理財原則的核心是“量入為出”,不讓公營部門多佔社會資源,簡言之,政府規範自己的行為,不與民爭利。
前香港財政司司長唐英年認為,制定量入為出的財政預算的目的在於有效應對財政赤字的危機。香港特區政府在赤字預算這一問題上有很強的自我約束能力。一旦制定了赤字預算,也會要求在中期預算中取得平衡。香港自1998年開始編制赤字預算,財政司長唐英年2003年上任時曾計劃在2008—2010年消滅財政赤字,但在2005—2006財政年度就實現了財政收支平衡,經營與綜合賬目首次同時出現盈餘。在此後幾年,香港財政收入的大量盈餘,很大程度上要歸功於這種簡單有效,量入為出的政府理財理念。
由於政府的每一筆開支都需要嚴格的審計程序,對於行政費用的監管,細化到了“一張公務用紙”、“一張桌椅的維修”,一個部門的支出預算報告往往上百頁之長。《公務員事務規例》、《總務規例》等文件的規定極為細緻,動輒超過1000頁,想得到的細節問題和“意外”情況都一一列出,且沒有彈性空間。特區公務員事務局發言人指出,由於公務員擁有普通市民所沒有的權力和影響力,所以同樣違反法例規定,所受到的懲處要比一般市民重。
因此香港政府的“三公消費”一直處於“適度且保守”的狀態。香港擁有近17萬公務員,目前擁有公務用車6300多輛。只有20人左右的最高級別官員,精英中的精英獲准擁有專車;香港個人資料私隱公署為兩任前專員分別舉行的餞別晚宴,支出分別是人均750港元和650港元,審計署認為這不符合香港財政“適度和保守”原則,要求兩位前專員退還了款項;據香港政府公開信息顯示,香港特首曾蔭權四年來外訪活動共40次,所開支的費用不足100萬港元。
香港政府對公務支出十分苛刻,由於擔心出現“大白象”(面子)工程,對好大喜功心態也深惡痛絕,立法會更是否決了香港亞運申辦團的撥款預算。相反,港府更關心如何切實地改善民生。政府將財政收入的一半用於教育、社會保障、醫療、公共房屋等方面的社會服務開支,尤其側重對窮人和普通民眾的補貼。香港勞工及福利局數據顯示,金融危機期間,香港的低收入家庭戶數不升反降。
而在港府的公共福利支出中,最值得稱道的是“公屋”政策,政府在城建統籌規劃中修建“公屋”。申請人可以在三年的輪候期內享受到政府提供的低租金住房,曾有人估算,公屋住戶月入一萬元左右的家庭的生活質量,大約相當於私人樓宇月入三萬元的家庭生活水準。目前共有約30%的香港人居住于“公屋”。
香港政府在住房、教育等民生方面的表現著實值得稱道,而政府的“減稅”、“派糖”等政策更是讓民眾直接獲利。據報道,最近五年來,香港政府年年減稅,還富於民。2008年曾一次性寬減2007年度75%的薪俸稅及個人入息課稅。今年年初,港府向全港240多萬住戶提供電費補貼,並免除公屋住戶1至2個月租金,預計涉及支出200億。
而最讓人興奮的則是港府的“派糖”,香港特區財經事務及庫務局局長陳家強8月宣佈,所有年滿18歲及持有香港永久性居民身份證的市民,可以登記領取6000元港幣。計劃涉及600多萬名合資格市民,政府共“派糖”360億港幣。香港經濟迅速發展,政府返還給民眾現金,這種“派糖”模式可以稱得上是改善民生的最佳途徑。
香港特區政府是一個“契約型政府”。所謂契約型政府是指,政府是在公民和主權者之間建立的,以便於兩者之間互相交流的仲介體。由於公民才是主權的最終所有者,故而政府就是公民與公民之間的仲介體。公民權利是一切權力和其他權利的源頭。公民正是為了更好的維護自己的利益才讓渡出自己少部分的權利進而形成公權力,這種公權力最終被政府所掌控,政府運行理應接受公民的廣泛監督。
因此可以看作為,在香港,每一個公民時時刻刻在與政府“訂約”,政府時時刻刻在“履約”,而公民則時時刻刻在“督約”。具體到財政收入上,政府要收多少、花多少、怎麼花,必須要徵得公民的同意,並且需要接受公民的監督。在這種“訂約——履約”流程中,政府的合法性與公信力才得以彰顯。
隨著經濟的持續增長,居民收入也不斷上升,老百姓不只問自己的生活改善了沒有,更會追問政府財政收入為什麼這麼高?為什麼公民交出去的多,政府用於公民的卻少?這不僅事關公民個人的“錢袋子”,更事關政府的“錢袋子”。
政府可以從公眾的口袋裏掏錢,但需要説清楚政府“錢袋子”的用途,保證合乎“取之於民用之於民”的公共政稅原則,不能容忍政府“錢袋子”通向官員私人“錢袋子”的情況出現。“無權利,不納稅”不僅是體現政要府取得收入所基於的條件,更是公民權利意識的體現。因為説到底,公共財政在制度本質上是一種“取之於民、用之於民”的公共機制,是一種民主財政。而脫離公民權利而一味強調其納稅義務的意識,只能是空中樓閣。作為公民,有權監督政府所花的每一分錢,這事關公民的權利。