中國GDP增速近年來一直另世人矚目。
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Issue 124
November 03, 2011
關注地方財政超收 系列之一
財政超收：有衝動，無規範
《經濟觀察報》刊文稱：2011年中國的財政超收收入將創新高，預計將達到1.4萬億元。自1994年實行分稅制財政體制以來，超收之勢愈演愈烈，不僅數額不斷增加，而且超收的時間已維持了18年。特別是近10年來，超收收入已高達5萬億。中國的財政超收居高不下，這樣的情況符合正常的經濟規律嗎？如此過度的財政超收，難道沒人進行審核監督嗎？
李漢森 馮超
財政超收1.4萬億，這的確是個問題
Think Again
在一定範圍內的財政超收是正常的
從字面上來理解政府財政超收，是國民經濟良性發展的一個標誌。發改委研究所研究員王蘊稱，在預算編制環節，歷來都本著‘留有餘地’的原則確定財政收入指標。習慣做法是在GDP的計劃增幅基礎上外加2—5個百分點。
財政收入主要由稅收收入、國有資産收益、國債收入和收費收入以及其他收入構成。其中，稅收收入佔了9成，可以説，財政收入的增長主要取決與稅收的增長。市場的活躍、貨物生産流通旺盛，人們賺到了更多的錢，只有滿足了這些條件，財政收入才有增長的可能。同時，財政超收，更可以為地方建設“留有餘地”。因此，適當的財政超收實際上是經濟形勢良好的一個信號。
而過度的財政超收就顯得問題多多
但實際上，過度的財政超收非但無法正常反映國民經濟發展水平，反而會造成一系列的危害。首先，超收的財政收入不受人大控制與監管，導致政府部門在資金使用上缺乏計劃和透明度，花錢如流水，特別是年底突擊花錢成了一些地方政府部門的特色；其次，更嚴重的問題在於，之所以存在預算，其本意就是為了達到收支平衡，否則就不需要有預算，這樣大規模的故意超支完全背離了預算的財政本質；最後，大量超收還加重了納稅人負擔，不利於經濟發展，而資金處於立法部門監管之外也容易滋生腐敗，問題多多。
10年間財政過度超收的問題一直存在
《經濟觀察報》經多方測算的出數據：2011年中國的財政超收保守估計將達到1.4萬億元。而從2000年以來到今年，近十年來政府的超收收入多達近5萬億元。超收的比例已經遠超過2—5個百分點的，如2010年年初預算收入增收目標為8%，實際實現21.4%。在現今的經濟形勢下，財政過度超收的情況存在於各省、市、地方：四川省2007年省級財政實現超收47.88億元，黑龍江2009年預算收入超收49.2億元等等。
在正常狀態下，財政超收也可能存在，但如近幾年的中國一樣，從中央到地方均超收過度，這種現象著實不正常。中國青年政治學院法律系教授馬嶺認為：“預算政策調整的低效或無效，實質上反映了預算體制的不健全。”
在財政收入中，稅收所佔比例高達9成。
超收這麼多，財政收入是誰在監管？
Think Again
地方財政部門負責制定預算和撥款
在實際操作中，各地財政收入預算由財政部門制定。根據《預算法》第3章的規定，各級政府應當按照國務院規定的時間編制預算草案。地方各級政府編制預算的標準，須參考上一年預算執行情況和本年度收支預測。為了使收入預算草案與各地實際相結合，第3章第29條還規定到，各級預算收入的制定，應當與國民生産總值的增長率相適應。在預算案經審批機構通過後，各級預算由本級政府開始執行，具體的工作由本級政府財政部門負責。同時，《預算法》還要求，各地，不得隱瞞預算收入，也不得將上年的非正常收入作為編制預算收入的依據。
財政收入預算的批准權在於地方人大
在地方各級政府制定出預算案之後，《預算法》規定，預算案應由本級人民代表大會審查和批准。而縣級以上地方各級政府如果認為下級政府申報的預算案，有違反法律、行政法規之處，應當提請本級人大常務委員會審議決定後，予以撤銷。
通常情況下，各地方財政預算編制都會在10月底開始，截止時間則由各地依據實際情況制定。制定後，各地人大與財政部門工作人員合作，對預算案予以審計。近年來，隨著政務公開，民眾逐漸地參與到了預算的制定聽證過程中。在近日召開的三亞市2012年財政預算項目及資金安排聽證會上，社會公眾可以申請參加聽證旁聽。
人大、財政、審計三者同時監督預算制定
誰來進行預算監督，《預算法》規定，縣級以上地方各級人大對本級和下級政府預算進行監督；各級政府財政部門監督本級各單位預算的執行；同時，各級政府審計部門對本級各單位和下級政府的預算執行實行審計監督。各級人大、財政部門、審計部門，三者同構成了預算監督機構。目前，監督機構的工作開展主要以基本以事後監督為主。
在我國，財政預算編制由各級財政部門進行。
財政預算的審批、制定不妨借鑒較為成熟的聽證制。
既然有監管，為何還是超收無止境
Think Again
法律實際上在變相鼓勵超收
在《預算法》中，對預算的“短收”有嚴格的規定，如《預算法》第45條規定：“預算收入徵收部門，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額徵收應徵的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，擅自減徵、免徵或者緩徵應徵的預算收入，不得截留、佔用或者挪用預算收入。”
而對預算嚴重超收的規定是實際上是空白的，雖然1999年出臺了《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》，但只規定要“加強對預算超收收入使用的監督”，並沒有規定要限制大幅度的“預算超收收入”，沒有規定對“預算超收”行為本身加以審查。
一面是嚴厲的“短收”限制，一面是寬鬆的“超收”約束，這一正一反實際上變相地鼓勵了財政“超收”，所以在財政徵收過程中，各級政府必然加大力度在增收上，而忽視實際限度。
面對超收，人大監督凸顯尷尬
政府的預算計劃要報送人大審批，預算計劃會體現年度收支計劃，編制預算時，模糊、籠統的收支計劃，各部門自己恐怕都算不清，而預算審查時間通常只有一天，加之人大代表本身對預算審查不夠熟悉，預算明細程度夜往往不夠，於是人大也搞不清預算制定的究竟是否符合實際，人大對預算的審查就會大打折扣。
而在預算中也不涉及嚴重“超收”項目，也就是説，本應該是對財政收支進行預計的預算，卻忽略了“超收”，而近年來，財政收入的“超收”不是一筆小數。
在産生“超收”之後，“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統內完成，也未納入人民代表大會的審批視野，所以也不存在人大監督的問題。所以在“超收”監督方面，産生了很大的漏洞。
地方政府有強烈的超收衝動
我國的稅務系統，將稅收額度與個人績效、升遷提拔相結合，實際上實行了一種商業化的公司運作模式和行政鼓勵模式相結合的稅收管理體制。“超收獎勵、罰款分成”的激勵措施甚至已經制度化、規範化，如無錫市政府制定了《2005年無錫市財政收入超收獎勵辦法》，獎勵類型包括財政收入目標獎、稅收超收獎和非稅收入超收獎三類。
超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，而不需要事先報批，所以超收的可以歸地方政府自行支配，地方政府何樂而不為。
而地方政府在編制本級預算的時候，為避免財政赤字，又會有意低估預算收入，人為地造成更大規模的預算超收。
天津財經大學財政學科首席教授李煒光曾説，新預算法缺失關鍵環節，遠未滿足法制要求。
全國各地的地方政府有強烈的超收衝動。
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