央視網評 | 非常識 | 《中國的對外援助》白皮書發表 | 習近平：繼續為非洲發展提供不附加條件的幫助

【視頻】坦讚鐵路：中國最大援外成套項目之一

對外援助是一國外交政策的重要組成部分

1963年12月至1964年2月，周恩來總理和陳毅副總理兼外長先後訪問了亞非十三國。此行是中國同亞非國家發展友好關係的重要里程碑。圖為1964年1月周恩來訪問馬裏時，受到凱塔總統的歡迎。資料圖

外交政策對外援助是由來已久的外交政策

對外援助作為一種國際現象由來已久，對外援助最早起源於應對戰爭和饑荒的人道主義援助。第二次世界大戰之後，以難民救助和戰後重建為主要內容的發展援助開始成為對外援助的重要形式。現代意義上的對外援助是指援助國或國際組織，以提供資金、物資、設備、技術等形式，幫助受援國發展經濟、提高社會福利和應對突發危機的活動。
對外援助是促進和維護國家利益，實現外交政策的目的，推行對外政策的重要手段。對外援助是一項常規的外交政策。作為外交手段，不光中國在進行著對外援助，世界上大部分國家都有著自己的外援行為。

準則對外援助有國際法準則的基礎

作為外交政策的對外援助，與一國一定時期的國家戰略導向緊密相關，各國情況千差萬別，對外援助的理念和方式有很大差異，因此很難在援助具體領域方面達成共識，但對外援助國際法準則構成了其原則性的規範。
國際法基本原則、國際條約以及國際組織和國際會議的決議等構成了對外援助的國際法律框架。《聯合國憲章》規定，“促成國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題”是聯合國的宗旨之一。以國際組織基本文件形式締結的多邊條約客觀上對從事對外援助的組織及其活動進行了規範，以構建援助體系為內容的多邊條約有明顯的區域特徵，而以具體援助安排為內容的雙邊條約，這類條約契約性強。對外援助領域現有的幾類條約特徵各異，但一定程度上成為國際法準則。

責任對外援助也是共同但有所區別的國際責任

《國際法原則宣言》規定，各國有“依照憲章彼此合作之義務”，各國不論在政治、經濟及社會制度上有何差異，均有義務在國際關係的各個方面進行合作，特別是在促進全世界尤其是發展中國家之經濟增長方面彼此合作。
1974年聯大通過的《建立新的國際經濟秩序宣言》、《建立新的國際經濟秩序行動綱領》和《各國經濟權利和義務憲章》，成為對外援助領域的綱領性文件。這些各國達成的共識認為，鋻於發達國家和發展中國家的關係中存在嚴重經濟不平衡且繼續不斷惡化的狀態，國際社會必須採取緊急而有效的措施來援助發展中國家。同時對共同但有區別的責任進行了闡述，指出對外援助的規模和水平應當與援助國發展水平、經濟能力和實力相適應，也應當與援助國的責任相適應。

中國對外援助六十年

1967年9月5日，中國政府與坦桑尼亞政府和讚比亞政府在北京簽訂關於修建坦桑尼亞—讚比亞鐵路的協定。圖為中坦兩國建設者在修建坦讚鐵路時打涵洞。資料圖

政治改革開放前對外援助是“嚴肅的政治活動”

新中國的對外援助始於20世紀50年代初期，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，開啟了對外援助序幕。此後又向亞洲和非洲友好國家提供經濟技術援助。根據解密的外交檔案顯示，某某國“要求中國提供”、“請求中國援助”、“請求我給予”、“要求我援建”、“要求我派”，是上世紀50年代中國一些駐外大使館來電及外交部上送報告中的常見字句。
這個時期，中國的對外援助是作為“嚴肅的政治活動”進行的，對外經濟援助是中國對外政策的主要內容，這一政策受到無産階級國際主義以及中國的反帝、反霸、支持民族解放運動政策的影響。總體來説，這一時期對外援助的數額非常大，1967年中國對外經濟援助佔國家財政支出的4.5%，1972年達51億多元，佔財政支出的6.7%，1973年上升至7.2%，超出發達、富裕國家對外經濟援助的比例。

經濟意義改革開放後對外援助的經濟意義開始超越政治意義

改革開放後，中國確立了以經濟建設為重心的發展方向，外交的主要目的就是為國內經濟發展服務。1980年11月，國務院發佈了《關於認真做好援外工作的幾點意見》，指出過去對外援助的種種弊端：“對外提供援助沒有堅持量力而行的方針，特別是對一些重點國家承擔的任務過重，不注意經濟規律，浪費比較嚴重。”
與此相應，我國的對外援助政策也進行了改革和調整，突出了“平等互利、形式多樣、注意實效、共同發展”。對外援助的經濟意義超越了對政治利益的訴求。考慮到中國的經濟實力和國內的實際狀況，對外援助金額並沒有相應大幅增加。中國開始追求對外援助形式的多樣化，同時兼顧受援國和中國雙方的利益。

項目援助成套項目一直是中國最主要的對外援助方式

據《中國的對外援助》白皮書介紹，現在中國對外援助主要有8種方式：成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志願者和債務減免。對外援助資金上，主要有無償援助、無息貸款和優惠貸款三種類型。其中，無償援助和無息貸款資金在國家財政項下支出，優惠貸款由中國政府指定中國進出口銀行對外提供。據《中國的對外援助》白皮書，截至2009年底，中國累計對外提供援助金額達2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優惠貸款735.5億元。
從1954年開始，中國利用成套項目援助方式為越南、朝鮮兩國修復被戰爭破壞的鐵路、公路、市政交通等設施，並援建一批基礎工業，此後成套項目在對外援助支出中一直佔有較大比例。根據《中國的對外援助》白皮書，目前成套項目援助佔對外援助財政支出的40%左右。截至2009年底，中國共幫助發展中國家建成2000多個各類成套項目，涉及工業、農業、文教交通等多個領域。

國際形象在對外援助上中國給人“單打獨鬥”的印象

中國對外援助一直主要以雙邊援助為主，較少參與國際合作，這種“單打獨鬥”常常被詬病。隨著中國的國力越來越強大，國際社會也認為中國應更多地負起責任，參加到國際合作當中來。
1997年，中國開始主動參與國際組織的多邊援助。2000年中國又向世界糧食計劃署、聯合國開發計劃署等10個國際組織提供了多邊援助。2000年，中非合作論壇成立，中國對外援助的發展道路進一步拓寬，效果更加顯著。不過，中國要改變“單打獨鬥”的印象還需更多借鑒和合作。比如發展援助委員會（DAC），是主要協調發達國家向發展中國家的援助的組織，2008年DAC成員國提供了全世界90%以上的對外援助，中國在DAC成員國普遍採用的援助項目跨部門合作、基於計算機系統的援助監測評估上都有學習的空間。

對外援助需要在化解風險中繼續推進

1975年，中國在非洲大陸上最大的援助項目坦讚鐵路正式通車。這是坦讚鐵路卡沙瑪地段鋪軌的資料照片。資料圖

約束條件“不附加任何政治條件”存在出力不討好的風險

“天下沒有免費的午餐”是一個真理和現實，西方國家的援助向來是附加條件的，包括政治條件。西方通過雙邊和多邊向中國提供的援助，從來都是附加了條件的，但中國向它方提供援助時卻“不附加任何政治條件”。
中國人民大學國際關係學院教授龐中英認為，中國“不附加任何政治條件”的“慷慨”會讓納稅人有意見，因為老百姓不知道這些援助是否真正用之於民。更讓人擔心的是，如果對方政府或相關負責人貪污腐化，援助時還不附加條件，結果往往是中國出力不討好。

援助效果成套項目援助為主，援助是否被負責任的使用？

通常，中國是通過一個特別賬戶來提供信貸的，信貸資金直接打到項目合同方的企業——中國公司的賬上，而不直接經手受援國政府部門。國際貨幣基金組織曾指出，這種“綁定援助”的方式，是中國避免受援國腐敗、浪費援助款的主要方式，但由於透明度不高，同樣很有可能産生虛開發票等腐敗問題。
另外，假如援助對象有一個負責的政府，援助款項能被負責地使用，中國也能獲得受援政府和人民的感謝和讚賞。但如果對方政府或相關領導者貪污腐化，如果弄出豆腐渣工程來，還給中國國家形象帶來損害。化解風險，在公開透明和公眾監督等方向上還需進一步改進。

繼續推進理性看待對外援助，對外援助仍需要繼續走下去

事實上，世界上大多數國家都與對外援助有著密切的關係，進行對外援助國家也不限于少數發達國家，對外援助並不是簡單基於國力或發展階段，而應是與國力等因素相適應的幫助。國際社會對外援助的情況，既是受援國也是援助國的情況並不鮮見。世行前行長羅伯特•佐利克曾説過：“有一種過於簡單的觀點，認為捐助應該是發達國家和最貧窮國家之間的問題。但是情況恰恰相反，世界經濟局勢發生了改變，很多新興國家需要支持自身的需求，作為利益相關方對環境問題負起責任，從而幫助和支援其他貧窮國家。”美國是對外援助數額最多的國家，截至2009年，美國對外援助的國家多達150多個，而在2005年，美國在遭受有史以來最嚴重的颶風災害的情況下，依然有90多個國家向颶風災民伸出援手，這種援助與被援助的情況並非簡單基於國力。

中國有句老話：幫人就是幫己。對中國來説，對外援助的意義自然不僅僅是“做好事”，中國六十年的對外援助，是隨著經驗和教訓的積累不斷改進的過程，在這一過程中，面對民眾質疑的聲音，做好對外援助這件不好辦又必須辦的國家“善行”，最優選項是將決策放到更公開透明的位置。

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