土地流轉的制度與機制初步形成

        一直以來，土地承包經營權流轉的政策主要著眼於以下幾個方面：維護和穩定農村基本經濟制度；強調土地承包經營權流轉以自願和有償為基礎；鼓勵發展多種形式的適度規模經營和規模經營主體，鼓勵和支持流轉方式和受讓主體的多元化，探索工商企業參與流轉的準入和監管機制；加強土地承包經營權流轉的管理和服務，鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織；嚴格執行土地用途管制；建立健全土地承包經營權糾紛的調解和仲裁機制。通過上述政策的實施，我國政府希望建立健全土地承包經營權流轉市場，完善土地承包經營權流轉機制，保障農民的土地財産權。

        另一方面，從國家立法的相關規定看，通過家庭承包取得的土地承包經營權，以及通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權，可以按不同的方式流轉，而以家庭承包經營為基礎的專業合作社的發展，為土地流轉提供了新的途徑。同時，大部分省份先後制定了涉及土地承包經營權流轉的地方性法規。通過立法來規範土地承包經營權流轉，為農村農用地市場的形成提供了基礎性的制度支持。

        農村集體建設用地使用權流轉的政策目標是，通過逐步建立城鄉統一的建設用地使用權市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等的權益。農村集體經營性建設用地使用權流轉得到中央政策和地方性制度的支持。一些地方推行的集體建設用地使用權流轉試點，其核心內容是農村集體經營性建設用地使用權直接進入市場。

地權邊界不清、交易規則不完善的問題依然存在

        概括地講，農村土地流轉的制度障礙主要體現在兩個方面：一是土地權利的邊界不清晰導致土地流轉的主體缺位，二是土地交易規則不完善。

        雖然政策和立法的支持使得土地承包經營權的流轉成為可能，但人地矛盾的高度緊張和農民集體所有權制度的內在衝突，成為限制土地承包經營權流轉的重要因素。法律和部門規章的一些規定對土地流轉設定了限制性規範，而其中的一些規定缺乏科學的法理基礎，導致土地承包經營權流轉的可能性降低。

        在積極探索農村集體經營性建設用地使用權流轉的同時，非經營性集體建設用地使用權（包括宅基地使用權）進入市場則為立法和政策所禁止。問題的另一方面是，實踐中存在的農村集體非經營性建設用地使用權隱性市場，削弱了政策和國家立法的效力。

        根據國家立法的相關規定，土地承包經營權和集體建設用地使用權在符合法律規定的前提下可以抵押，而農村宅基地使用權則不能抵押。

繼續推行土地流轉應遵循自願、有償原則

        為保障農民地權，在推行土地流轉時，應進一步調整地權行使與行政管制之間的關係。土地流轉得以實現的基礎是交易當事人的合意而不是政府的決定。土地流轉和土地流轉中的行政管制的制度基礎不同，前者所遵循的是財産權的交易規則，而後者則是政府行使行政管理職能的體現。以行政力量推行土地流轉，不符合土地權利的交易規則；對土地流轉的行政管制，只能建立在尊重財産權的基礎上。

        無論以何種方式推行土地流轉，立足點應當是遵循自願、有償的原則。違背自願原則、剝奪和截留土地收益，都將違背政策和立法的目的。政府在土地流轉中的作用是管理和服務。如果政府為支持産業化公司的發展而干預流轉，加之這種干預不是引導而是主導，則有可能事實上與流轉受讓人一道成為一方當事人，農戶和集體經濟組織的自願便可能成為“被自願”。

        為將土地流轉建立在土地權利邊界清晰的基礎上，應積極推進土地確權工作，完善土地登記制度。與此同時，應積極推進農民集體成員權制度建設，通過成員權制度解決農村集體經濟組織的內在衝突，建立具有科學法理基礎的農村集體産權制度。

        為貫徹土地承包經營權長久不變，應及時修訂關於土地承包經營權期限的規定，並在此基礎上修訂關於土地流轉、土地承包經營權抵押的相關規定，修訂現有的建設用地使用權規則，適時制定統一的經營性建設用地使用權規則，以保障農民的土地權利，降低濫用土地徵收權的可能性。鋻於城鄉建設用地增減挂鉤機制與土地規劃之間可能存在衝突，在嚴格規範城鄉建設用地增減挂鉤試點的同時，應積極推動土地徵收制度建設。城鄉統籌發展過程中土地制度改革的立足點，在於完善土地徵收制度，逐步推進城鄉統一的土地市場的建立。

        為保障農民的土地權利，保持農村基本經濟制度的穩定，應研究如何完善工商企業參與土地流轉的利益分配機制。

        以仲裁和調解解決土地流轉糾紛的同時，應當依法發揮司法裁判的作用。在糾紛解決機制中，司法裁判的效力和功能無法由其他機制來代替。這方面經驗的現實意義是，因土地流轉發生的糾紛應通過司法裁判解決時，應當通過司法裁判來解決。由仲裁、調解和司法裁決組成的多元化糾紛解決機制，應建立在公平和正義的基礎上。