關山遠

　　全國“兩會”召開在即，“如何告別GDP崇拜”又成熱詞。很長一段時間以來，很多地方在“以GDP論英雄”的形勢下，領導幹部的升遷獎罰，被簡單化地緊綁在了與經濟相關的量化指標上，“形象工程”“面子工程”“數字出官”和“官出數字”等等廣受詬病的現象，也莫不根源於此。

　　政績考核，自古以來就是官員考核辦法。然而古代官員政績考核更多是一種封閉、自上而下的考核制度，有諸多弊端，但很少唯GDP論，更多的時候是綜合官德、財賦、功過等於一體的綜合考核制度，對今天不無啟示。

　　張居正的“循吏”與白居易的《納粟》

　　“錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”。中國古代地方官號為父母官，治下的百姓都成了“子民”。按照傳統的禮教和法律，父母對於子女有教訓懲戒的權力，也有獲得子女供奉孝敬的權利。作為父母官，教訓懲戒的權力就是司法審判權力，獲得供奉孝敬的權利，即徵收賦稅的權力。能不能給皇帝源源不斷地收稅賦，是對地方官員的一大考驗。

　　秦漢時期，對官吏實行考課制度。考課就是對官員政績的考察，即今天的考績。考課是用於將職位責任同官員的能力行為聯絡起來，以考績的標準來約束和激勵官員，以考課結果的優劣來決定對官員的賞罰黜陟，以便勸善戒惡，使考績得以發揮作用。秦代的考課是通過上計制度進行的。上計制即:郡臣于年初將一年的賦稅收入預算寫在木券上，呈送國君，國君把木券一分為二，國君執右券，臣下執左券。到了年底，合乎標準的留任，不合乎標準的則罷免——也就是説，預算完成了，留任；完不成，滾蛋。

　　所以，能夠超額完成弄錢任務的官員，從來都是頗受青睞的。明朝張居正當政之初，面對吏治敗壞、財政危機、賦役不均、軍心渙散之困局，痛下決心，雷厲風行推行系列改革，使大明王朝的生命又延續了數十年。張居正當政期間，朝中大臣極力推薦以清正廉潔而聞名天下的海瑞，張居正卻對海青天很不感冒，一再不允，問其原因，説了如下一句話:“……應多用循吏，少用清流。”

　　所謂“循吏”，最早見於《史記》的《循吏列傳》，指那些重農宣教、清正廉潔、所居民富、所去見思的官員，與普通的“清官”“好官”大有不同。但在張居正一朝，“循吏”則意指不擇手段去達到上級目的的官員們，例如戶部尚書王國光，因任人唯親、鬻官黷貨、損公肥私等罪狀屢遭彈劾，卻又是諳熟財政的理財高手，主政戶部五年，朝廷賦稅年年攀升，這種人恰恰為張居正所喜，而不是那個認死理的海瑞。

　　當然，不擇手段的“循吏”多了，自然會成為酷吏。古代對“抗糧者”即不按時交納稅賦者懲罰是非常嚴重的。明清兩代，如果納稅人不按期繳納，就要用武的一手威脅。這叫做“比較”，設定5日或10日的最後期限，通知對方必須到衙門繳納，如果晚到、或雖到衙門報到但不能繳納應繳納的數額，就得受“比”，挨一頓板子，按照法律最高可笞五十或小板二十。如果到比較日不來衙門報到，就要發票勾攝。經三“比”仍不能完納的，就為“抗糧”之罪，拘拿歸案後處笞五十，枷號示眾一個月。比較日都預先公告，一般是在開審日的下午，上午長官審案，下午就集中“責比”，將未能完納的那些人集中勾到，輪流責打，一批批押出去枷號示眾。

　　白居易當年是大唐的一名稅吏，彼時遭遇安史之亂，盛唐不盛，元氣大傷，收稅的活不好幹。白易居還算是個人文主義者，一面狠下心來收稅，一面又寫下不少充滿悲憫之情的詩歌，如《納粟》一詩，白居易這樣寫道:

　　有吏夜叩門，高聲催納粟。家人不待曉，場上張燈燭。

　　揚簸凈如珠，一車三十斛。猶憂納不中，鞭責及僮仆。

　　昔余謬從事，內愧才不足。連授四命官，坐屍十年祿。

　　常聞古人語，損益周必復。今日諒甘心，還他太倉谷。

　　體制內的“三等九級”與體制外的“萬民傘”

　　不過總體説來，古代對官員的考核，相對還是比較全面的。

　　西晉時以五條標准考核郡、縣官員，這五條是:正身(個人品質)，勤民(為百姓辦事)，撫孤(撫恤孤老之人)，修人(幫人改錯)。北魏考核官員分為三等:上上、中中、下下。上上者提升，下下者免官，中中者不升不免。北周考核官員制定了六條標準，這六條是:清身心，敦教化，盡地利(發展農業生産)，擢賢民(推薦人才)，恤獄訟(執法公平)，均賦役(合理徵收賦稅勞役)。

　　唐代的考核，非常完善。一年一考，其中文官的考第是三等九級，參考標準為“四善”和“二十七最”。四善是:德義有聞，清慎明著，公平可稱，恪勤匪懈。偏重思想品德和工作作風；“二十七最”是區分不同職務所定，偏重行政能力和績效。比如“法官之最”的標準是“推鞫得情，處斷公允”；“學官之最”的標準是“訓導有方，生徒充業”；“校(書郎)正(字郎)之最”的標準是“讎校精審，明于刊定”，頗似現代出版總署對編校人員的考核，規定差錯率不得超過萬分之幾，等等不一。

　　台灣史學家黃清連在《唐代的文官考課制度》中，編過一份唐代官員九等考第的品評細則:按職設目達到“最”者，加四善俱全，就評“上上”，一最三善或無最四善，可評“上中”，一最三善或無最三善，可評“上下”；一最一善或無最二善，可評中上；一最或無最而有一善，可評“中中”；倘無最無善，但“職事粗理”，可評“中下”。再往後是“愛憎任情，處斷乖理”評“下上”；“背公向私，職事廢聞”評“下中”；“居官諂詐，貪濁有狀”評“下下”。能排在中等三級的，起碼可以保住職位或官階，列入下等三級的，依次是革職降級，聽候監察部門查處，直至“貪濁有狀”移交司法部門，跟今天的“優秀、良好、一般、及格、不及格”差不多了，但唐朝對考核不合格者的處理，則比今天要嚴厲多了。　

　　古代官員政績考核多為內部進行，但也並非意味著完全不重視民間的聲音，例如“萬民傘”的把戲，那是百玩不膩的。在古代，習慣上州縣長官離任時，總希望當地百姓搞一點紀念活動，以説明自己“官聲卓著”“遺愛民間”。老百姓不得不配合，省錢又省事的辦法是，送給離任長官一把有紳士們簽名的“萬民傘”，喻義是闔境紳民都曾得到這位長官的庇護。

　　還有一項離任的儀式就是“脫靴遺愛”。唐朝時有個叫崔戎的好官，在任華州刺史時，做了很多好事。後來任滿離開時，百姓們都不捨得讓他走，攔在路上，拉斷了他的馬韁繩，脫掉了他的官靴。後來形成習慣，明清時州縣長官無論清濁賢愚，離任時都要搞這麼一齣把戲，在出境之前，由紳民攔路，請大老爺伸出腳來替老爺脫掉那官靴，算是留作紀念。

　　不同的地方，不同的考核

　　政績考核“唯GDP”論的一大弊端，就是一刀切，同一把尺子去評價，結果出現“長跑和游泳一起比賽”“鵪鶉與大鵝一起比大小”的荒謬，一些資源條件差、底子薄的地區，工作再努力，社會再和諧，但考核也排不上好名次。近年來，各地政府考核中出現的另一個新變化——開始注重分類考核，不再忽略各地的差異性，注重科學、切合實際。

　　事實上，古代官員政績考核也是比較注重差異化的。在明朝，充分考慮各地州縣政務繁忙難易程度並不一樣，雖然所有的州縣長官的品級都是一樣的，但是按照同樣的標準委派官員的話，因為各位官員的能力不同，就會造成處理政務不適應的問題。為此明朝在將州縣官品級劃一後不久，洪武十四年(1381)就按照各州縣負擔的賦稅數量來確定“繁”或“簡”。凡徵糧7萬石以上的州、3萬石以上的縣就是“繁”，在這數額以下的就是“簡”，在挑選任命州縣長官時，要考慮到繁、簡的因素。到隆慶元年(1567)吏部奉旨將天下府州縣按照“大小、繁簡、衝僻、難易”4項標準劃分上、中、下3個等級。

　　清朝入關仍然按照明朝制度，劃分等級的標準簡化為4個方面:衝、繁、疲、難。到雍正六年(1728)又進一步明確:“地當孔道者為衝，政務紛紜者為繁，賦多逋欠者為疲，民刁俗悍、命盜案多者為難。”“地當孔道為衝”，交通要道。“政務紛紜者為繁”，事情繁多。“賦多逋欠者為疲”，稅不易收。“民刁俗悍、命盜多者為難”，治安複雜。

　　按照這4個項標準進行劃分，清朝將州縣缺分成簡缺、中缺、要缺、最要缺4個等級。一個地方4個字都全的，就是“最要缺”，要有過州縣長官經歷、而且考核成績不錯的人才可以擔任；有3個字的，就是“要缺”，也要有過州縣長官經歷的人擔任；有兩個字的，是為中缺，可由有佐貳官經歷、或在朝考中成績較好的人擔任；只有1個字或1個字都沒有的州縣，就是“簡缺”，可以從初選官的人來擔任。凡最要缺、要缺往往由熟悉當地情況的地方督撫來任命，而中缺、簡缺由朝廷吏部直接任命。每個省的州縣等級劃分必須要經過朝廷的批准，一般來説，各省的州縣缺要簡數量是固定的，升一個簡缺為要缺，就必須同時也降一個要缺為簡缺。

　　根據《清史稿·地理志》來統計，清末全國大約有5%左右的州縣定為4個字的“最要缺”，將近20%的州縣定為3個字的“要缺”，30%左右的州縣為2個字的“中缺”，1個字的或沒有字的州縣“簡缺”有45%左右。比如晚清的上海縣是屬於“衝繁疲難”4字俱全的最要缺，而附近的華亭縣為“繁疲難”的要缺，奉賢縣為“疲難”的中缺。整個江南地區，常州府、蘇州府、松江府所屬的州縣沒有一個簡缺。

　　當年，能夠把一個“衝、繁、疲、難”之地治理得好的，那才叫做真正有政績——對今天來説，其實也是這個道理。