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2013年9月18日,國務院批准《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》,引發全球關注。日前,國務院發展研究中心對外經濟部部長趙晉平接受本網記者專訪,詳細梳理了我國開放經濟園區的沿革,分析了自貿區五大關鍵詞,對上海自貿區的使命進行了深入解讀。
經濟園區的四次變革
“上海自貿區是我國經濟持續開放、政策歷經五次大的創新所致。”趙晉平詳細梳理了自貿區政策的沿革。
1991年我國開始了第一次經濟開放園區變革,標誌是成立上海高橋保稅區。保稅區屬於自由貿易園區的一種,主要是在境內選擇一小塊地區,利用一種開放的模式,推動貿易和投資自由化,這是我國主動開放戰略的一個組成部分。保稅區具有進出口加工、國際貿易、保稅倉儲商品展示等功能,享有“免證、免稅、保稅”政策,實行“境內關外”運作方式,是中國對外開放程度最高、運作機制最便捷、政策最優惠的經濟區域之一。保稅區為加工貿易、為保稅的倉儲、交易、加工創造了一個比較便利的政策環境。
但是,保稅區在設計上存在一些缺陷,它不能完全做到貿易便利化和貿易自由化。因為在企業入區以後,並不退稅,只有在保稅區內加工的商品要離境時候才可以退稅。企業更希望進入區的時候,就可以退稅,減少資金的佔用,大大降低成本,但是保稅區無法滿足企業這樣的需求。
第二次經濟園區變革始於2000年,我國確立了出口加工區的模式。出口加工區專門針對加工出口的企業,設立一個海關的特殊監管區,在這個區內,企業是完全保稅。在區內的企業之間,不論是加工貿易的結轉,還是上下游之間的結轉,均不徵稅;另外在進入出口加工區的時候,企業享受退稅。
但是出口加工區也存在著不足。一旦出口加工區內的企業要把産品跨區域移動的時候,比如要拿到其他出口加工區,或者産品不是出口而是進口,這種情況下就非常困難,即使能夠實現,成本也非常高,甚至高過出口加工區之外的企業,不利於企業跨區域組織生産要素。
2003年,我國第三次經濟園區變革逐漸成型,其成果表現為保稅物流園區。趙晉平介紹:“因為保稅區、出口加工區,它沒有直接的港口、口岸,企業出口的時候,事實上它要有一個保稅移動的過程,這個過程一方面監管的成本比較高,另外一方面作為企業而言,也會增加它的時間週期和資金佔有,所以在這個基礎上成立了保稅物流園區。它的功能就是在於保稅區和港口、空港之間,可以通過保稅物流園區週轉,大大方便企業的進出口業務。”
保稅物流園區解決了跨區域流動的便利性,但企業進口成本高的問題仍然沒有解決。
鋻於此,2006年,第四次園區變革開始,綜合保稅區和保稅港區相繼成立。這種形式確保了保稅區和港區的聯動,方便進出口企業,減少保稅物流的週轉過程。綜合保稅區和保稅港區疊加了前幾種特殊監管區域的優惠政策,最具開放優勢。
四次經濟開放園區的變革,其核心是面向出口,與同時期我國經濟嚴重依賴出口拉動增長的思路一脈相承,園區的使命帶有明顯的階段性特徵,局限性十分明顯。首先政策主要面向出口,企業在綜合保稅區內進行産品加工進口,仍然需要比較高的關稅,並且成本高於關內企業進口。其次有諸多限制條件,比如保稅港區,只能裝載國際貿易貨物;如果需要同時裝載內貿和外貿兩種貨物,在保稅港區無法實現,必須另換碼頭。除此之外,在保稅港區進行國際維修業務也是很不方便,只能對出口的貨物進行維修,限制頗多。
五大關鍵詞
“上海自由貿易試驗區既然把投資管理制度作為改革創新的核心內容,有何特別呢?在投資制度改革方面,實際上可以用五個關鍵詞來形容。”趙晉平介紹。
第一個關鍵詞是服務業“市場準入放開”。服務業市場準入就是允許國外的投資者在上海自由貿易試驗區的範圍內,投資于服務業,在其它地區目前處於限制、禁止的,允許國外投資者投資。對於國內民營企業,採取了同樣放開服務業投資的措施,中外資企業完全平等擁有投資者的權益。
第二個關鍵詞是“準入前國民待遇”。目前在外國投資方面是準入後的國民待遇體制,即外國投資者在進入中國之前,限制對某些領域的投資;只有進入中國投資註冊企業之後,才享受國民待遇。準入前的國民待遇是指,從外國投資沒有進入國境之前,就已經享有國內投資者相同待遇。從資本和投資管理的角度看,這是一種更加開放的管理制度安排。
第三個關鍵詞是“負面清單管理”。對於某些行業和領域而言,任何一個國家都會對外國投資實施一定的行業管理,有些行業允許,有些行業禁止,但是管理的方式不完全一樣。目前在全國範圍內實施的,主要是一種正面清單的管理方式,即把允許投資的內容列出清單,外國投資者對號入座。而負面清單管理只列出限制和禁止投資的領域,凡是沒有列入的都是可以投資,非禁即入。
第四個關鍵詞是“資本項目可兌換”。金融領域的開放創新是我國當前的急迫任務,資本項目的可兌換是下一步改革的重要課題。一個非常開放的資本市場,一方面國內資金可以自由的出去,另外一方面大量的國際資金也可以進入,對於金融體系總體的改革,尤其是對於人民幣國際化的促進,都會有積極的意義。目前,貿易方面允許自由兌換,直接投資經過審批之後同樣允許,但是為防止短期資本對國內金融體系的衝擊,對於間接投資,資本跨境移動方面則嚴格限制 。
第五個關鍵詞是“商事登記制度”。投資管理體制由過去的審批制和核準制,在上海自由貿易試驗區範圍內實行備案制。審批制和核準制有前置條件,企業需要經歷比較長的程序和時間準備和申報,然後由政府審查和核準。備案制取消審批、核準,企業到工商部門直接登記,工商部門按照負面清單非禁即入的要求,符合條件備案即可,在投資便利化和自由化方面有一個質的飛躍。
趙晉平認為,自貿區還有很大的政策空間。“主要是關於服務業開放方面,我認為還沒有達到當初提出的設想。”但是他對今後經濟領域的開放格局表示樂觀:“自貿區需要一定的時間逐步推進,所以我相信今後還會朝著這個方向繼續去深化的。”(央視網記者 郭勇報道)