民間慈善組織亟待身份模糊

　　“壹基金運行正常。”近日，“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”（下稱壹基金計劃）相關人士在回答中國青年報有關壹基金計劃是否面臨“與中國紅十字會的合作中斷”的詢問時這樣表示。

　　以“每人每月捐1塊錢”為口號的壹基金計劃，靠著鼓勵普通人參與的平民慈善理念，以及知名演藝人士的明星效應，在短短3年裏迅速成為中國民間慈善的一個樣本，可意想不到的是，在公眾都看好壹基金計劃的時候，今年9月，其發起者李連杰在接受媒體採訪時卻表示，與中國紅十字會的合作可能會中斷，且問題“意想不到的嚴重”。

　　隨後，9月21日，中國紅十字會秘書長王汝鵬在個人博客中做了回應，“作為設立在中國紅十字會的一個專項公益基金，只要壹基金賬戶上的錢沒用完，它應該不存在關閉的問題，合作之初，雙方簽訂了合作協議和補充協議，第一個3年合作期到期日為2010年2月5日，到期後雙方並沒有提出終止合作的書面提案，實際上雙方已經根據協議約定又自動續延。”

　　中國紅十字會與壹基金計劃的合作關係究竟如何？壹基金計劃究竟遇到了哪些“意想不到”的困難？帶著這些問題，中國青年報記者日前專訪了王汝鵬，並針對相關問題與壹基金相關人士進行了溝通，希望藉此探索中國民間慈善組織的發展現狀。

　　公募基金的門檻

　　“李連杰和中國紅十字會合作發起壹基金計劃之後，所成立的壹基金並不具備獨立的法人地位，它只是中國紅十字會下設的一個專項公益基金。”王汝鵬告訴本報記者。

　　依據我國2004年頒布的《基金會管理條例》（以下簡稱條例）規定，我國的基金會分為公募和非公募兩種，公募基金會有權向公眾募捐，而非公募基金會無權向公眾募捐，條例中對兩種基金會的成立資格有著明確規定，“全國性公募基金會的原始基金不低於800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低於400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低於200萬元人民幣。”

　　按照條例規定，似乎只要有400萬元人民幣就可以成立公募基金會，但清華大學公共管理學院副教授賈西津告訴本報記者，雖然民間組織和個人設立公募基金會在法律上是可行的，但實際上獲得批准的只是個案，公募資質的基金會大多具有官方背景。

　　“我原來以為，做公募基金會，只要有了800萬元註冊資金就不成問題，可實際上還有其他許多障礙。”李連杰曾經對媒體説，他所説的“障礙”，是指要想成立公募基金會，需要找到一個有官方背景的業務主管單位。

　　王汝鵬也稱，“單位或個人如果想面向社會公開募捐，就需要與合法的有獨立法人地位的公益組織合作，以這個公益組織的名義才可以。李連杰與中國紅十字會合作成立的壹基金，實際上獲得了公募資格。”

　　如果説成立公募基金會存在種種門檻，那麼李連杰為何不選擇成立門檻相對較低的非公募基金會？

　　王汝鵬向本報記者分析説，成立非公募基金會滿足不了他的要求，我國目前的非公募基金會主要是一些個人、企業、財團成立的，條例給予非公募基金會法律地位，是為了滿足財富人士、企業持續做公益的願望，發起人需要不斷往基金會裏捐錢，李連杰目前還做不到這一點，他發起壹基金計劃的初衷是要動員社會廣泛力量，全國人民每人每月捐一塊錢，想通過自己的影響力，募集社會資金，同時推廣人人可參與的可持續發展的公益理念募集社會資金，與李亞鵬、王菲夫婦發起設立的嫣然天使基金性質一樣，“需要借助紅十字會公募資質，向社會募款。”

　　壹基金已經可以向公眾募款，但是由於它沒有獨立的法人身份，在實際運作中仍然面臨著一些制約。

　　壹基金計劃相關人士告訴本報記者，“隨著壹基金的不斷發展，身份和體制上的掣肘已經越來越大。很多企業想要和壹基金開展深層次的公益合作，但因為壹基金沒有獨立的法人資格、沒有公章，最終沒有實現。”

　　“為了保證壹基金計劃公益項目更高效的實施”，在中國紅十字會、上海市民政局等多方主管機構的支持和指導下，非公募性質的上海李連杰壹基金公益基金會（以下簡稱上海壹基金）于2008年10月註冊成立。

　　“壹基金只是紅十字會下的一個計劃，不是一個法人實體。它沒有權利去招募人員。”壹基金計劃執行主席周惟彥曾經這樣解釋“上海壹基金”成立的原因：“需要一個實體機構去招募人員，並執行壹基金計劃的項目。”

　　壹基金計劃工作人員向本報記者介紹，作為壹基金計劃的執行機構，上海李連杰壹基金公益基金會嚴格按照《基金會管理條例》開展各項業務活動，向壹基金計劃管委會進行專項的彙報與結算並接受年度審計。作為執行機構的上海李連杰壹基金公益基金會在2010年通過了會計師事務所的年度審計，也通過了上海民政局的年檢。

　　善款運行模式的尷尬

　　王汝鵬告訴本報記者，壹基金賬戶設立在中國紅十字會總會，募集的善款，均由總會統一接受，進入壹基金賬戶單獨進行管理。根據合作協議，在充分尊重捐贈人意願的前提下，由壹基金管委會提出資助計劃和具體的資助項目後，中國紅十字會根據管委會的決議將資助資金從壹基金賬戶中劃撥非公募性質的上海壹基金具體執行。

　　該管委會共由5名董事組成，包括李連杰、周惟彥、美國The One Foundation （李連杰在美國成立的基金會）兩名工作人員和中國紅十字會總會派出的兩名工作人員。李連杰擔任主任委員，在資金使用和項目操作上，每一個申請項目的預算，都要由管委會集體討論、簽名通過，才能簽發文件撥款。

　　在此過程中，壹基金的工作人員不直接接觸募集資金，在上海壹基金成立之前，以2008年汶川特大地震救災捐款過程為例，壹基金計劃管委會對捐款的用途有決策權，但要通過各地省、市、縣的紅十字會系統來使用資金。

　　“只要按照中國紅十字會的宗旨和有關規範來開展公益項目，壹基金計劃就不會受到任何限制，因為壹基金計劃本來就是中國紅十字會與李連杰合作發起的一個公益計劃，在運作過程中，接受紅十字會的指導和監管是很正常的。”王汝鵬表示。

　　轉折發生在上海壹基金成立後，壹基金計劃募集來的資金，不再通過紅十字會系統，壹基金計劃在紅十字會募集到的錢，管委會商議後，把決議提交給中國紅十字會，中國紅十字會按照決議把錢直接撥到上海壹基金，由上海壹基金的執行團隊來運行善款，“壹基金計劃在四川災區的一些資助項目就是通過這樣的方式進行的，頗有點像轉移支付。”

　　據王汝鵬向本報記者介紹，今年7月，上海市民政局對上述運作模式提出不同意見，認為上海壹基金作為非公募基金會不能接受公募基金會的撥款，建議壹基金計劃募集的善款還是要通過紅十字會系統來運行。

　　王汝鵬表示，中國紅十字會非常尊重和理解上海市民政局的意見。“一般來説，非公募基金會和公募基金會合作的方式是非公募基金會把錢捐給公募基金會，由公募基金會做項目執行，有點像購買服務。如果公募機構把錢撥給非公募基金會去做執行，會帶來一些不公平。試想，如果非公募基金會都通過公募的平臺募集善款，再轉撥給自己來進行運作和執行，那也就失去了成立非公募基金會的意義了。”

　　北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍教授指出，壹基金計劃作為紅十字會下面的專項計劃，通過紅十字會向公眾籌款，由非公募基金會執行並非不可，但善款的使用要受到原來母體職責的限制。

　　賈西津認為，目前法律並沒有限制非公募基金會接受公募基金會的捐贈，但是這確實對兩種組織的定性帶來了挑戰，如果公募基金會的設立資格是開放的，兩種基金會的性質就會非常容易區分，監管規則也會清晰，但如果合法途徑走不通，就只能迫使人們在法律空隙中變通，上海壹基金的運營模式就是在目前規範下的一種變通形式。她不贊同現行法規對於公募、非公募的區分，“這是一種中國特色的做法，對設立者進行身份區別，而不是依法進行行為規範，不利於公平競爭。”

　　對於這種混合式運營，壹基金工作人員解釋，壹基金所募善款的使用過程在中國紅十字會、上海民政局達成共識的認可下，由擁有獨立法人資格的上海李連杰壹基金公益基金會來執行，主要用於對自然災害的人道主義救助，搭建公益慈善平臺，其中核心的是每年的壹基金典範工程。

　　“典範工程”是壹基金資助公益組織的主要方式，于2008年起推出，寓意為“攜社會之力，千萬資金扶持公益典範”，每年評選出10家以內優秀公益典範組織，並頒發100萬元資助金。

　　壹基金工作人員在回復本報記者有關運行情況的問題時表示，11月初剛剛舉辦完第三屆壹基金典範工程頒獎，17家公益機構入選並將在未來得到來自壹基金的資金資助、組織能力建設、機構推廣等各方面的扶持和幫助。

　　民間慈善組織期待擺脫身份瓶頸

　　壹基金相關人士向本報記者表示，壹基金所面臨的困境和挑戰是在提速階段遭遇的身份瓶頸，正如李連杰所説，“並不是遇到了紅燈和綠燈，而是遇到了黃燈”。

　　壹基金一直希望轉型為公募基金會，這樣便於公眾理解，也有利於更有效率地實現壹基金傳播創新的、人人參與的公益文化，搭建公信透明的、可持續發展的公益平臺，並盡可能地為各種自然災難提供人道主義援助，從而實現推動中國公益事業的專業化和規範化這一使命，順應中國公益事業的發展趨勢和社會民眾對壹基金不斷提高的需求。

　　本報記者日前採訪的一些研究我國慈善制度的學者、業內人士均表示，壹基金遇到的問題具有普遍性。王汝鵬指出，目前政策環境下，我國對於民間組織的規制比較嚴格，個人想做慈善很容易，但想成立慈善組織就不是很容易，雖然成立非公募基金會的資金門檻是400萬元就可以，但還是要經過很多審批程序，登記註冊制度比較嚴格。

　　賈西津認為，我國慈善事業競爭機制沒有放開，擔心民間參與公募基金會運行可能搶佔社會資源，就好像擔心開放市場競爭，民營企業會搶佔國企的資源。社會已經普遍接受自由競爭有利於經濟市場而不是危害市場的原則，但在慈善資源市場上還不能接受這個理念，政府仍然要以行政方式保護大型公募基金會的壟斷地位。對民間申請公募基金會限制過多，是一種制度上的扭曲，缺乏競爭也會造成法律上的監管無力。

　　雖然大環境上制約很多，但是從小環境來説，王汝鵬根據多年工作經歷也指出，在中國，名人做慈善的空間還是很大的，如果想做一個可以公募的專項基金，只要你理念好、有啟動資金、有明確公益方向，願意和有公募資質的公益機構合作，公益機構都是很歡迎的，公益機構也可以借助名人的社會影響和感召力，募集更多資金，擴大機構影響力。

　　賈西津建議，一方面要糾正管理的理念，放開公募基金會的設立資格，取消身份限制，開放募款資格，形成募款市場的競爭。同時加強行為規制，對慈善組織加強法律監管，建立依法監管的框架。

　　據民政部統計數據顯示，截至2009年年底，我國共有基金會1800余家，其中公募基金會為991家，而非公募基金會因國家的鼓勵政策，從2004年第一家至今，已發展到800多家。

　　民政部民間組織管理局基金會管理處處長劉忠祥指出，這幾年，公募基金會增長率遠遠低於非公募基金會增長，因為國家從政策上鼓勵非公募基金會，而對公募基金會不抱鼓勵態度。“991家，這個數量已經夠多的了。”

　　劉忠祥指出，公募是向社會募捐，公募基金會數量太多的話，可能會造成公眾對慈善捐助的反感。

　　但劉忠祥也強調，並不是限制公募基金會發展，因目前有影響力的公募基金會不佔多數，因此，首先應讓現有公募基金會發展好。如果有做得好的民間慈善組織想做公募基金會，還是可以通過的，並不是一棒子打死。

　　受訪的一些學者向本報記者表示，民政部完全可以作為壹基金成立公募基金會的主管單位，“但是這在中國沒有先例，關鍵看民政部能否打破常規，近年來成立的中國社會救助基金會、中華少年兒童慈善救助基金會都是民政部作為主管單位批准成立的全國性公募基金會。”

　　王汝鵬也表示，中國紅十字會一直支持壹基金計劃能夠成功註冊成立公募基金會，“也希望以後社會發展到成立基金會的門檻越來越低。”