立法統籌安排 支撐污染減排

　　中國節能減排工作已經進入關鍵階段，如何採取有效措施減少污染物排放，是新時期各地環境保護工作面臨的一個重大問題。由於國家層次的立法具有適用範圍的全局性和法律效力的穩定性，其創新和突破具有一定的風險性，為此，山西省等一些地方結合實際情況，對如何加強節能減排工作做出了原則性和靈活性相結合的立法安排，這些做法值得其他地方借鑒。本版特推出中國社會科學院法學研究所教授常紀文對新出臺的《山西省減少污染物排放條例》的解讀文章，以饗讀者。

　　9月29日，山西省第十一屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《山西省減少污染物排放條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》一經公佈，立即引起了社會的廣泛關注。本文擬以《條例》為樣本，對地方污染減排綜合立法的創新和完善進行分析。

　　山西省是一個資源、能源和工業大省，其節能減排的歷史欠賬多，加上金融危機之後山西省工業呈現恢復性增長，能源消費量大幅躍升，污染物排放總量也出現反彈的趨勢。而今年是“十一五”收官之年，國家給山西省下達的節能減排目標是萬元GDP能耗下降22％，二氧化硫排放總量比5年前減少14％，化學需氧量減排13％。要實現這一目標，既要完成本期的節能減排目標任務，還要把前期的節能減排欠賬補上來，更要把能耗和污染增量降下來，因此任務非常艱巨。

　　在污染減排最後攻堅衝刺的時候，要確保攻堅取得徹底勝利，更須強化“依法治國”方略，通過立法的統籌考慮和系統安排，提供強有力的體制、制度和機制保障，對現有的措施進行創新和完善，落實省、市、縣三級政府的屬地責任，強化企業的主體責任，並調動政府、市場、企業和公眾參與的積極性。《條例》的公佈，正是山西省綜合現實的增長約束因素和結構調整需要做出的法治安排。

　　“十二五”期間，我國國際氣候變化談判的壓力和國內可持續發展的壓力將持續增大，包括山西省在內的工業大省，其嚴格的節能減排要求將持續下去。為此，各地正在制定包括節能減排目標和措施的“十二五”環境保護規劃。規劃雖然具有法律實施力，但其側重於引導性和指導性，強制性和激勵性不足。確保其專項治理行動和重大工程的實施，其階段性目標和總體目標的實現，在深入實施“依法治國”方略的年代，還得通過立法設立具有普遍約束力的規範，創新、健全體制，建立完善與保護、促進與限制、激勵與禁止、獎勵與制裁等制度和機制來實現。《條例》在“十一五”末期出臺，正是山西省適應全國大局需要和本地可持續發展做出的法治安排。

　　“十二五”時期，山西省污染減排任務重、難度大，形勢依然嚴峻。可以説，山西省節能減排任務之巨和難度之大是全國工業大省的一個縮影。任務難並不可怕，怕就怕想不出應對之策。山西省迎難而上，在節能減排的關鍵階段，以減少污染物排放為主旨，結合省情，出臺《條例》為污染減排提供法律支撐，對全面減少污染物排放，進行制度化、規範化和程序化的措施安排，是主動應對時代發展的挑戰、服務節能減排大局的一個創新性典範。

　　《條例》具有哪些亮點？

　　立法目的立意更高

　　在立法目的方面，《條列》規定:“為減少污染物排放，保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展，根據有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。”

　　此條規定開宗明義地指出減少污染物排放，是國家節能減排政策目標的法定化。“減少污染物排放”的立法目的比現行《環境保護法》規定的立法目的“防治污染和其他公害”立意更高，意義更深遠；比《水污染防治法》規定的“為了防治水污染”立法目的更進了一步，反映了目前環境污染的嚴重性和緊迫性。

　　適用對象得以擴展

　　在適用對象方面，《條例》不僅基於國家下達的節能減排指標，對水污染物排放、大氣污染物排放提出了規範要求，還對指標未強制要求的污染防治事項，如固體廢物排放的減少、環境噪聲污染的減少提出了具體要求。

　　體現在具體方式上，《條例》在第三章第一節“一般規定”對所有類型的污染排放減少提出了一般要求，如第十四條規定:“排污單位應當採取下列措施減少污染物排放總量:(一)淘汰落後生産工藝和設施；(二)採用清潔生産工藝和污染物治理減排技術；(三)保障污染防治設施正常運行。”其後，在第二節至第五節對減少大氣污染物排放、水污染物排放、固體廢物排放、環境噪聲污染排放做出了詳盡的規定，體現了適用對象的全面性和內容的綜合性。第二節針對山西省煙塵、粉塵排放壓力較大，對煙塵、粉塵的減排措施，特別對脫硫、脫硝減排措施做了規定，具有很強的針對性和較強的超前性。可以説，《條例》是一部層次更高的地方綜合性“環境保護法”。

　　企業事業單位主要負責人納入考核範圍

　　在監管體制方面，《條例》沿襲《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境法律、法規的規定，及《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》的要求，針對污染物減排的專項任務，將縣級以上人民政府對環境保護工作負總責、縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域的污染防治工作實施統一監督管理、縣級以上人民政府其他相關行政主管部門按照各自的職責對減少污染物排放工作實施監督管理的職責分工予以具體化了。

　　《條例》在工作考核方面，不僅規定對政府及相關部門進行考核，還把企業事業單位主要負責人納入考核範圍。

　　減排信息定期發佈減排措施明確具體

　　在法律制度方面，《條例》具有以下幾個顯著的特色:

　　一是創新了信息公開和社會監督制度。《條例》第四條要求縣級以上人民政府環境保護行政主管部門建立健全減少污染物排放信息公開制度，定期在當地新聞媒體上公佈本行政區域減少污染物排放的情況和重點排污企業名單，接受社會監督。這種強化社會監督的陽光行政做法，將會大大促進政府節能減排工作的公平性、公開性和公正性。

　　此外，《條例》還鼓勵公眾對環境保護行政主管部門的工作進行監督，對環境違法行為予以舉報。和《水污染防治法》等環境法律規定的公眾有權對污染損害環境的行為進行檢舉的做法相比，“鼓勵公眾……監督……舉報”措辭的運用，響應了社會監督主動化的民主吁求，將把企業事業單位節能減排的工作納入經常性監督的軌道，大大彌補環保工作單純依靠行政監督管理格局的不足，將會大大調動公眾監督的積極性。

　　二是明確了減少污染物排放總量的具體措施。《條例》第十條要求縣級以上人民政府採取限制高耗能、高污染行業發展，推廣太陽能、地熱能、煤層氣、天然氣等清潔能源的使用，完善集中供熱、供氣工程，建設城鎮污水集中處理和固體廢物、危險廢物集中處置工程，發展城市公共交通事業和推進生態治理工程建設等措施。

　　三是山西省響應原國家環境保護總局和中國保險監督管理委員會聯合發佈的《關於環境污染責任保險工作的指導意見》的政策建議，把環境污染責任保險的倡議法制化。《條例》規定:“鼓勵有毒有害化學品生産、危險廢物處理等重污染排污單位參加環境污染責任保險。”雖然《條例》採取了“鼓勵”的措辭，但仍然是中國環境立法的重要進步。

　　四是加大居民集中居住區和農産品生産保護區的保護力度，如《條例》第十九條規定，禁止在居民集中居住區和農産品生産保護區新建排放有毒有害大氣污染物的建設項目。現有排放有毒有害大氣污染物的企業，應當採取凈化等有效治理措施，確保排放的污染物不超過國家或者地方規定的排放標準。

　　行政監督與社會監督相結合

　　在法律機制方面，《條例》具有以下兩個顯著的特色:

　　一是把行政監督和社會監督結合起來。如《條例》第十三條規定，省人民政府環境保護行政主管部門對違反環境保護法律、法規，嚴重污染環境或者造成重大社會影響的環境違法案件實施公開督辦，督促當地人民政府限期辦理，並將辦理過程和結果向社會公佈，接受公眾監督。這項規定是對環境保護部2009年《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》的繼承和發展。

　　二是建立了環境污染責任保險、建立健全投資融資機制、鼓勵各種參與和監督等機制。

　　注重填補法律空白

　　在法律責任方面，對於居民住宅區配套建設的公用設施和公共服務設施噪聲擾民的問題，國家環境法律、法規和規章未予明確規範，《條例》按照《物權法》、《侵權責任法》和《物業管理條例》等新制定或者修訂的民事法律、法規，通過相鄰權的法律保護規定，予以解決。如《條例》規定，違反本《條例》規定，居民住宅區配套建設的公用設施和公共服務設施未採取措施，造成環境噪聲排放超過國家或者地方規定的環境噪聲排放標準的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令改正；逾期未改正的，處以200元以上2000元以下罰款。

　　《條例》實現了哪些突破？

　　從項目限期治理擴展到區域重點監管

　　《條例》建立了重點監管區制度。《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》第八條對環境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發達的地區，環境仍有一定容量、資源較為豐富、發展潛力較大的地區，生態環境脆弱的地區和重要生態功能保護區以及自然保護區和具有特殊保護價值的地區分類規定了不同的開發管理措施。《條例》更進一步，要求縣級以上人民政府應當根據環境質量狀況和生態環境保護需要，確定環境保護重點監管區，制定重點監管區的環境治理目標。這種做法把環境保護法律規定的項目限期治理制度擴展到重點監管的區域，是對現有環境立法的一大突破。

　　拓展了“區域限批”適用範圍

　　《條例》拓展了“區域限批”制度的適用範圍。目前，我國只有《水污染防治法》和《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》規定了“區域限批”要求，如《水污染防治法》第十八條規定:“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》第二十一條也做出了相關規定，但這兩條規定的適用範圍有限，且規定得很原則，可操作性欠佳。

　　而《條例》第十一條規定，對於未達到重點監管區環境治理目標的地區、未完成淘汰落後産能任務的地區、已建成城鎮污水處理設施不運行或者不能穩定達標運行的地區，縣級以上人民政府環境保護行政主管部門不得審批這一區域內新增污染物排放的建設項目環境影響評價文件。這項規定擴大了“區域限批”的情形，加大了“區域限批”制度的力度。

　　細化了單位限批條件

　　《條例》突破了單位限批制度的適用條件。《條例》第十二條規定，對於已投産項目排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準或者總量控制指標的單位，未完成淘汰落後生産工藝和設施的單位，污染防治設施不能正常運行的單位，以及不執行環境保護行政主管部門依法做出的行政處罰決定的單位，縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，不得審批此單位新增污染物排放的建設項目環境影響評價文件。這項規定不僅細化了單位限批的條件，還把未完成淘汰落後生産工藝和設施的單位和污染防治設施不能正常運行的單位納入環境影響文件暫停審批的對象範圍。

　　生態環境補償擴展至大氣、噪聲等領域

　　《條例》建立了區域生態環境補償金制度。區域生態補償一直是國家和地方環境保護立法的一個難點，由此産生的後果是，“上遊排污，下游遭殃”、“上風排污，下風遭殃”等現象普遍存在而得不到有效的法律控制。目前，大多數地方的生態補償試點僅限于某一領域，尚未擴展至區域性大氣污染損害領域。而《條例》第十七條卻規定:“污染物排放總量超過控制指標的地區或者企業，應當及時整改；造成相鄰地區環境污染加劇或者環境功能下降的，還應當向相鄰地區支付生態環境補償金。”把生態環境補償金制度由水污染區域損害補償擴展至大氣、噪聲領域，實在是一大創舉。不過，“及時整改”和向相鄰地區支付生態環境補償金的措施，還需要配套的程序和標準的支持。為此，《條例》規定:“具體辦法由省人民政府制定。”

　　鄉村將建污水集中處理設施

　　《條例》嚴格了節水和農村水環境保護的措施。對於節水措施，《條例》要求，各級人民政府應當支持、鼓勵使用再生水。有條件使用再生水的城鎮和企業，不得使用自來水或者自備水源新鮮水進行綠化、道路清掃和工業生産。這種鼓勵和強制性相結合的措施，有利於區域水資源的合理利用。

　　對於農村環境保護的措施，《條例》要求鄉村應當根據當地實際逐步建設污水集中處理設施，改善農村水環境。《水污染防治法》第四十四條僅對城鎮規定實行污水集中處理，而《條例》把污水集中處理設施的建設擴展到鄉村，體現了山西省農村水環境保護工作的縱深化，反映了山西省對農村環境民生工作的重視。

　　固體廢物處理原址應評估環境風險

　　《條例》設立了固體廢物處理原址的環境風險評估報告和環境修複製度。《條例》規定，産生、收集、貯存、利用、處置工業固體廢物的單位終止或者搬遷的，應當對原址土壤和地下水受固體廢物污染程度進行監測和評估，編制環境風險評估報告，報縣級人民政府環境保護行政主管部門和農業行政主管部門備案；對原址土壤或者地下水造成污染的，應當進行環境修復，修復方案應當經具有管理權限的環境保護行政主管部門認可，修復後的土地用於農業生産的，還應當經具有管理權限的農業行政主管部門認可；《條例》施行前已經終止生産或者搬遷的單位對其造成的污染進行環境修復，由當地人民政府組織實施。

　　從法條上分析，這項規定是《固體廢物污染環境防治法》所沒有規定的或者規定不充分的。仔細分析可以發現，這一規定是對美國《超級基金法》的借鑒、移植和超越。超越之處在於，《條例》規定的“編制環境風險評估報告”是美國《超級基金法》所沒有的。

　　系統應對噪聲污染

　　《條例》創新了聲環境保護的措施和機制。針對國家層次的立法所沒有規定或者規定相當不充分、但社會非常關心、容易引發社會矛盾特別是群體性事件的環境噪聲污染保護問題，《條例》提出了系統化的應對措施。主要表現為:

　　一是嚴格裝修的條件，明確限制裝修的時間。《條例》規定，在已竣工交付使用的住宅內進行室內裝修、製作傢具及室外修繕等，應當採取有效措施，避免或者減輕對周圍居民造成環境噪聲污染，當日13時至15時、22時至次日6時，不得從事産生環境噪聲污染的作業；在噪聲敏感建築物集中區域內，當日22時至次日6時不得從事産生環境噪聲污染的建築施工作業，但搶修、搶險作業和特殊需要連續作業的除外。

　　二是克服《環境噪聲污染防治法》對道路與建築物規劃誰先誰後的法律責任設計局限，嚴格道路建設的噪聲防治法律責任。《條例》規定，城市道路、高架橋、高速公路等建設工程項目經過噪聲敏感建築物集中區域的，建設單位應當採取設置隔聲屏、建設生態隔離帶等措施控制環境噪聲污染。

　　三是對社會關注的考試環境保護問題，《條例》規定，在中考、高考期間，除搶修、搶險外，不得在噪聲敏感建築物集中區域內從事影響考生考試的施工作業。

　　為了增強這3方面規定的可實施性，《條例》還在法律責任部分，規定了責令改正、責令停止作業和罰款的處罰措施。

　　《條例》對如何加強節能減排工作做出了原則性和靈活性相結合的立法安排。從形式上看，體例結構簡潔、邏輯性強，原則性和靈活性相結合。從措辭上看，可操作性與引導性相結合。從內容上看，既細化、補充和完善了國家環境法律、法規和規章的要求，又從本省實際提出了更高的要求，採取了更加有力的措施。從理念上看，體現了保障環境民生、民主和民權的地方執政思路。

　　《條例》的實施，無論對於山西省生態環境的改善，山西省産業結構的優化升級和發展方式的轉變，還是山西省經濟社會的全面可持續發展和國家環境保護的大局，都具有積極的作用。其實施，對於其他節能減排任務繁重的省、自治區和直轄市，也將起到很好的法制借鑒意義。

　　(作者係中國社會科學院法學研究所教授、北京市安全生産監督管理局副局長)