“壹基金”註冊受阻 折射民間慈善諸多困局

　　9月29日，由比爾蓋茨和巴菲特發起的慈善晚宴如期進行。此前被邀請的幾十位排名胡潤富豪榜前列的中國企業家，只有幾人赴宴；“國産”富人不熱衷慈善似乎再次“被證明”。

　　長期以來，輿論總拿中國人和歐美人的慈善意識做比較，結論是國人罕見慈善心；但鮮有人探討其中緣由。前不久，影星李連杰創建的私募基金“壹基金”被爆“存在中斷的可能”——因為它與中國紅十字總會為期三年的合約年底將到期。李連杰方的發言人聲稱，是想獨自經營“壹基金”，不甘總在“幕後”。

　　“慈善晚宴”與“壹基金風波”，這兩件事因與慈善挂鉤，再次讓人們把目光聚焦在公益捐助事業上。的確，我們的慈善公益事業與發達國家相比，確實相距甚遠。

　　有誰知道，在中國從事公益，面臨多少“門檻”嗎？稅收不能體現優惠、立法保護缺失滯後、註冊民辦組織必須有主管上級、沒有非營利“名分”就要繳納營利的錢。李連杰私募基金受困，不過是我國基金會等民間組織遭遇“瓶頸”的縮影。

　　現代社會是由三條腿來共同支撐的：政府、企業和民間組織（又稱非政府組織即NGO和非營利組織即NPO）。它們分別構成健全社會的政治資本、經濟資本和社會資本。只有三條腿同步發展達到“三足鼎立”的情形，一個和諧的社會才能出現。

　　“壹基金”很想摘掉“紅帽子”

　　“壹基金”謀劃轉型等待批准

　　記者從中國紅十字會李連杰壹基金官方網站上獲知，“壹基金”是從2006年12月8日與中國紅十字總會簽署合作協議的，與紅十字會的合作期限為3年，去年就應到期。據悉，外界關於“壹基金計劃”面臨中斷一事係誤讀，李連杰致力於推動“壹基金”實現全面轉型才是“正解”。“這件事情一旦辦成，壹基金將會是中國歷史上第一家民辦的公募慈善基金會。”南都公益基金會秘書長徐永光對記者説。目前“壹基金”公募基金會還需等待官方最終批准。

　　三年募捐逾兩億“實屬不易”

　　記者日前從中國紅十字會李連杰壹基金官方網站看到，截至2010年7月31日，“壹基金”接受捐贈總額約2.76億元人民幣。這與李連杰最初設計的“每人每月最少捐一元，讓小捐款變成大善款”的目標相差甚遠。

　　南都公益基金會副秘書長劉洲鴻則認為，募集捐款遠比想像中困難，能夠取得這樣的成就已經非常成功了。他的看法得到了原民政部社會福利和慈善事業促進司司長、北京師範大學壹基金公益研究院院長王振耀的認同：“‘壹基金’已經超過了很多老牌基金會，是公益基金會中的一匹‘黑馬’。”

　　“李連杰壹基金計劃”于2007年4月19日在北京啟動，該計劃提出了“1人＋1元＋每1個月=1個大家庭”的慈善互動模式。在汶川地震、玉樹地震、雲南大旱、舟曲泥石流災害中，“壹基金”都發揮了重要作用，成為中國較有影響的慈善組織。

　　據李連杰講，他的計劃是根據全中國目前有7億部手機而制定出來的，每人每月手指頭一動，從個人收入中捐出1元錢，那就是7個億，一年就有80多億善款，“李連杰壹基金”就能做很多善事。全世界有67億人，每人每月捐1元，一年有800多億，那將成為中國最大的私募慈善基金。

　　從“募後”走到“前臺”時機還未到？

　　此前，有媒體曾報道稱，李連杰一直在推動“壹基金”的體制轉型，力求從“幕後”走向“臺前”。這實際上才是他對外“發言”的真實意圖。明眼人一句話就可看出，此語才是道出了此次“壹基金門”糾葛的癥結所在。

　　上世紀80年代，很多個企或私人公司，都不得不像現在的李連杰“投靠官辦基金會”一樣，選擇挂靠在國企或國家事業單位，必須繳納“挂靠費”、“冠名費”或各種名義的“管理費”等，以期“合法”生存。

　　當政策有所“鬆動”、法律有所突破後，這些公司都有心摘掉這頂“紅帽子”。後來全國各地頻發的所謂“紅帽子案”——即雙方爭權屬、爭性質、爭歸屬等一系列訴訟的出現，就是源於這個背景。三年前“壹基金”的選擇和今日披露之真實心態，與當年的諸多“紅帽子”的主人頗為相似。

　　稍有不同的是，至今法律還未對私募基金面向公眾公開募捐籌款“解凍”。也不知有朝一日，他會不會和當初的眾多“紅帽案主人”一樣，與“簽約方”走上訴訟之路？

　　劉洲鴻對“壹基金”的評價是：“它一直都在用變通的方式進行運作，以後也還能變通，相信‘壹基金’不會就此中斷。”王振耀認為：“壹基金”一直謀求變身為公募基金會，但在目前情況下，這種想法“變現”的確存在很大困難。

　　“星星雨”出生至今“營養不良”

　　在北京市朝陽區和通州區接壤的一個村子裏，有一個不起眼的二層小樓和一大片由飯館改建的食堂、教室、辦公區。在這不足兩畝地的範圍內，全國第一家專門為自閉症患兒提供助殘服務的民間機構、“草根”NGO（人們對底層民間組織的稱呼）——北京星星雨教育研究所，2002年前開始在這裡租借場所。

　　北京星星雨教育研究所所長田惠平告訴記者：研究所是在1993年12月在工商登記註冊的。其實按現行政策，把他們視作“非營利組織”是名不正、言不順的，按有關規定他們得納稅。

　　註冊找不到“婆家”

　　按當時的政策，要想直接到民政部註冊為民間非營利組織，根本行不通——必須有主管部門這個門檻兒就把他們限制死了。殘疾人在中國，劃歸殘聯負責；民政部只管孤殘兒童。自閉症屬於精神發育障礙，當時根本無法把其歸類，也就找不到對應的主管部門。

　　大項捐款常“流産”

　　這樣一來的結果是，機構的籌款渠道受到了很大的限制。因為如果是在工商註冊登記的非政府組織，開給捐款人的發票，只能是工商的發票。每當有合資企業或國外企業為他們捐款，當得知按相關規定，他們不能給人開出可以享有免稅待遇的發票時（因按國外有關規定，慈善捐款人可以持此類發票獲得減免稅），都會遭到對方的疑義，許多大的捐助款項，也都隨之“流産”。這些“草根”NGO籌款渠道不暢是必然的，只能“摟點小草”打“擦邊球”。

　　十幾年來，他們最頭疼的就是場所問題。辦培訓班要涉及近一二百人的吃喝拉撒，必須租用一個大一點的辦公機構。伴隨大場所的是高租金，把他們壓得喘不過氣來。為此，他們數次搬遷，最後的結果是兩年前搬到了距市中心幾十公里的鄰近通州區的現在這個村。

　　8年室內冬天不供暖

　　總務部主管馬小川告訴記者：他們從2002年搬過來之後就沒有享受過暖氣供暖。按政府有關規定，城區不能燒煤用鍋爐供應暖氣。從搬來至今，他們已連續度過了幾個沒有供暖設備的冬天。當初他們的空調設備大部分是國際友人驅暑捐贈的，有些根本不帶制熱功能，即使帶制熱功能的也不具備低溫啟動能力——當室外氣溫低於零攝氏度時，這些空調的制熱功能根本發揮不出來。

　　為了抗寒，一些家長干脆把自己購買的電暖器拿到教室裏使用，最讓人痛心的是那些本來就精神上有殘疾的孩子。

　　辦公開銷還要漲

　　截至2006年，星星雨教育研究所有正式教職員24人，加上臨時工全年人員開銷達42萬（包括工資、午餐、保險等）。2004年年底之前，他們和業主簽訂的用電合約是每年電費2.2萬元包乾。從2005年1月1日起，將按電表實際走字計費，電費費用預計至少要翻兩番，達到近6萬元左右。房租提價也已擺上日程：房租要從原來的每年12萬元，增至每年15萬元左右。

　　一方面是籌款渠道的不暢，一方面是所有辦公開銷的提價，經費問題成了制約生存發展的“路障”。 一位NPO人士憂慮地説，星星雨可千萬別變成流星雨呀！

　　國內“富豪”為何不愛捐贈?

　　“捐了白捐”誰還捐

　　一份慈善公益組織的調查顯示，國內工商註冊登記的企業超過1000萬家，有過捐贈記錄的不超過10萬家，即99%的企業從來沒有參與過捐贈。這就是説，中國只有1％的企業曾經參與捐贈。

　　愛德基金會曾榮獲國務院頒發的“民族團結進步模範單位”獎牌，基金會秘書長邱仲輝先生，是江蘇省政協委員。提到現行的捐贈款物的減免稅政策，他説，我常常聽到人們拿內資企業與外資和合資企業的捐贈額度和捐贈理念進行比較，但我從來不説我們內資企業的公益捐贈意識差，我認為這是政策欠缺造成的。

　　內資企業所得稅比例是33%，內資納稅人用於公益慈善目的的捐款，在3%以內的准予扣除。以100萬元為例，納稅人為公益事業捐款，只能在3萬元以內扣除，還要交所得稅97萬33%,也就是説，他即使捐款50萬元，也要按97萬元納稅；這實際上是説“捐了也白捐”。

　　外資和合資企業本身所得稅就只繳27%，比內資企業低了6個百分點；有關政策寫明：“用於中國境內救濟的，列在費用之內……”也就是説如果他要捐50萬元，這50萬元就完全可以打入成本。

　　兩相比較：內資企業的所得稅比外資和合資企業高了6%，也就是説，如果同是1000萬元，國內企業就要比外企和合資企業多交60萬元。國內企業的賦稅要比外企和合資企業重；其次，進行公益捐款，還要面臨3%的上限，多捐還一樣要多繳稅，捐了也白捐；外資和合資企業則沒有上限限制，捐款可計入成本。第三，相對外企和合資企業而言，政府對國企的“影響力”還很強大，一個“紅頭文件”下來要求捐款，國內企業還不敢不捐；外資或合資就要自由得多……這些因素集中湊在一起，內資企業還怎麼“幹得過”外企和合資企業呢？

　　“門檻”太高消“善念”

　　從2003年到2005年，記者一直為中國最大的非營利培訓組織——中國NPO諮詢服務中心擔任顧問。

　　按照現有法律，作為私募基金的“壹基金”的確不能直接面向公眾募捐籌款。“壹基金”無權擁有獨立的募捐賬戶，只能挂靠在中國紅十字會總會名下；“壹基金”籌得的善款都要進入中國紅十字總會下屬的銀行賬戶；每一次財務支出都需要由6個人組成的壹基金管理委員會所有成員同意，才能劃撥。

　　一位不願具名的公益人士告訴記者，公募與非公募現在正處在一個不平等的競爭格局之下。“如果有人想捐款，捐到公募組織中可以免稅，捐到非公募組織則需要繳納很高的稅金，這就使得將近90%的資金流向了公募組織，這對公民社會的發展是一種制約。”

　　註冊開辦面向公眾的官辦基金機構，“門檻”非常之高：最初至少要有800萬元的啟動基金。這筆錢永遠不能“動用”。機構的正常運轉只能靠基金的利息來滾動維持。很多善心人士，想要開辦基金會的“善念”也因此被打消。

　　此外，所有民間組織，一律必須得有主管部門，才能合法註冊成非營利組織，享受到稅收的優惠減免等一系列政策；否則要毫無保留地繳納稅金。

　　稅收欠缺刺激“捐贈”因素

　　幾年前，世界銀行承諾為中國發展市場活動投入25萬美元，其餘贈款資金向有興趣支持民間組織扶貧創新項目的援助機構、企業和個人募集。

　　對提供資金的組織或個人，組委會表示，可有幾種選擇方式：1.直接給予中選的民間組織；2.匯入世界銀行的賬戶；3.匯入世界銀行中國發展市場在中國扶貧基金會特設的免稅賬戶，匯入該賬戶可享受所得稅全額扣除待遇；4.匯入世界銀行和國際貨幣基金組織馬可波羅志願者協會的賬戶，該組織為在美國註冊的非營利組織。匯入該賬戶可享受美國法律規定的所得稅減免優惠。

　　中國目前還沒有形成鼓勵企業和個人捐贈的稅收制度。我國有關社會捐助的法律只有《公益事業捐贈法》，該法操作性差，同時，社會捐助管理辦法付諸闕如。

　　從企業所得稅角度講，中國稅法規定，捐贈須在應納稅額3%的幅度以內的才能扣除，超過部分不能扣除，這種限制使得捐贈行為不能給企業帶來多少稅收減免；相反，企業還要對限額以外的捐贈支付相應的稅收，打擊了企業捐贈的積極性。另外，企業所得稅實行固定稅率，不能形成刺激企業捐贈的因素。

　　從個人所得稅的角度講，也沒有形成鼓勵個人捐贈的稅制性因素。個人所得稅稅法中，對捐贈的稅收優惠政策較少，允許扣除的比例也較小。

　　臨時政策有“壟斷”捐贈之嫌

　　邱仲輝説，當一些大的災難來臨時，本來按法律規定有權進行公募的機構，卻被一紙“通知”剝奪了公募資格，只有少數幾家機構享有募捐資格。

　　按《基金會管理條例》規定，愛德基金會是法人登記組織，被允許接受社會捐贈、資助社會公益事業，具備“公募”資格。但在“非典”和海嘯發生後，有關部門臨時發出“通知”，只允許指定的兩三家基金會或慈善組織募捐，剝奪了其他法律許可的有公募資格的慈善組織的公募權利；法律賦予的神聖權利被“沒收了”。

　　邱仲輝説，臨時政策無非是怕亂，但會引發各種問題。首先，只允許少數幾家有募捐資格，就會造成短時間內，大量資金和物資集中流向這幾家，給他們的管理帶來很大壓力，既不利於這少數幾家的管理，也不利於用好這些錢物，更不利於監督。

　　民間公益組織緣何“黑戶”多？

　　據王振耀分析，我國相關法律法規對基金會在內的民間組織，設立了很高的“準入門檻”，當時這樣限定的原因是出於對民眾善款的保護、對百姓善心的呵護、對民間組織的監管、對是否從事純公益的掌控。

　　然而，現實中這個標準卻像一個“緊箍咒”一樣，橫亙在想為政府分憂、力圖從事政府所“不為”或“難為”事業的人士面前，無法取得合法資格從事公益事業，只能冒“營利之名”從事“非營利”。現實中又找不到願意給這些民間組織當“婆婆”的部門：既得不到實惠，還要承擔風險和責任，誰願意做？

　　中國對非營利組織的管理施行的是審批制，只有被批准成立的非營利組織才能享有相應的稅收優惠政策。相應地，對成立非營利組織有嚴格的審批程序。一些沒被批准設立的非營利組織，為了開展活動，被迫在工商部門登記，獲得相應的企業法人資格。這類企業從事的是非營利性質的活動，卻不能享受稅收優惠的待遇。

　　現實中，就會有大量“黑戶”民間組織存在，自生自滅地做著他們想做的事。有關部門對他們“睜一隻眼閉一隻眼”：不出事就行，前提是按營利企業標準納稅。

　　誠信不足敗善有餘

　　國內捐款人大多是“受驚的兔子”

　　同時，對於其他機構來説，這些“沒份兒”公募的機構，等於被“邊緣化”了；願意奉獻愛心和能力，卻被“曬”在一邊，能有利於調動公益積極性和它們組織的成長嗎？

　　在央視採訪“壹基金”事件過程中，包括網民在內的民間質疑很多。如請李連杰回答：本人在基金中捐了多少款？是否拿別人捐的錢再捐給別人？是否自己住著豪宅而動員大家捐錢？加入新加坡國籍的身份對在中國組織“壹基金”的影響等等。有人評價這些問題如果李連杰回應不好，就會使人感覺他有不可告人的東西在隱瞞。人們如此形容：“捐款者有時就像兔子一樣容易受驚，只要稍有懷疑或不信任，就可能1元錢都不捐給你。”

　　黃浩明是中國國際民間組織合作促進會的秘書長，他曾到國外就誠信問題進行過專門的考察。他説，在美國，整個社會有一個完整的誠信“鏈條”在支撐。受社會信用體系的影響，我國民間組織的信用度難以建立，加之機構自律又不重視，結果導致誠信危機。不少機構拿不出標準的財務報告、年度報告，説不清機構資金來源是什麼、項目組成和費用如何支付、項目有無審計以及報告是否真實？

　　美國媒體隨時揭發“善款”醜聞

　　在美國，壞案例常常是媒體、公眾首先發現的。美國一些媒體的記者認為，他們對善款醜聞等事件的揭露性報道，只是盡了傳媒在慈善事業裏應盡的義務，按慈善事業發達國家的説法，他們就是為公眾充當看門狗。在慈善事業發達的國家，對NPO組織的監督至少有7種“看門狗”，傳媒只是其中的一種。稅務部門和審計部門必須每天看報紙，把被揭發的慈善機構徹查到底，檢察長被賦予最高的監督權力。

　　在發達國家，一旦出現募捐醜聞，很快就會有獨立的評估機構趁勢而起。以美國為例，第一次世界大戰期間，全美掀起了一股對難民、饑民的捐贈熱潮。由於少數機構在裏面渾水摸魚、從中漁利，而導致了民眾對捐助信心的喪失。為了扭轉這種局面，一些民間組織的管理人員、學者、律師和會計師，共同發起成立了一個獨立的評估機構“全國慈善信息局”，定期要求勸募組織將所有信息按標準先進行自我評估，然後提供給該局；再由局裏組織專家進行評審；遇到可疑問題便著手進行調查，並將結果定期上網公佈。

　　美國公民隨時可查“慈善賬”

　　在國外，民間非營利組織的治理關鍵就是“公開原則”。美國聯邦法律規定，任何人都有權向民間組織要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表；同時，人們也可寫信給國稅局以了解某非營利組織的財務狀況和內部結構。1992年英國的慈善法也明確規定，只要交付合理的費用，公眾中的任何成員有權獲得慈善組織的年度賬目和財務報告。對於那些公益性非營利組織來説，信息披露的要求不亞於上市公司。

　　審計部門的審計可被“再審計”

　　在美國，NPO實際上從兩級政府並沒有得到非常苛責的監管，如此，就要求NPO有很好的自我管理功能。比如：董事會成員從組織授薪的，必須低於10％的比例，以避免因牽扯到個人私利而影響組織政策的制定；對於年籌款額達到一定數量的組織，要求他們的財務報告必須接受獨立認證公共會計師或公共會計師的審計。對審計部門的審計結果，可進行考量評判，以防止一些審計部門由於收了送審單位的錢或者由於對相關專業不甚了解，得出不宜的數據。

　　民間組織每年要向政府寫“彙報”

　　美國政府對NPO實行多層管理。聯邦政府：控制手段就是國家的《稅收條例》。民間組織每年都要給國稅局寫年度報告，彙報如何服務。國稅局也可以對機構進行審核：考察他們是否存在分紅或變相分紅，是否嚴格按照非營利機構的遊戲規則辦事等。一旦發現問題，則可能被吊銷免稅資格，出現貪污行為的更會由司法機關介入。州政府一級：由司法長官進行監管，主要關注兩個問題，一是捐款是否都用在了公益事業上；二是是否有醜聞出現？

　　政府資助民間：好事辦得更具體

　　“NPO促進中心”和“為城市提供麵包”，是位於首都華盛頓的兩家著名的民間組織，前者是NPO的支持性組織，後者是“草根”社會服務組織，專門為低於政府設立的最低貧困線的社區居民提供食品、醫療及簡單的法律服務。

　　據“為城市提供麵包”的執行主任喬治瓊斯介紹，2003年，美國政府官方公佈的貧困線標準是，一個美國四口之家，年總收入在18810美元或低於這個數字被認為是貧困家庭；大約有10%的美國人處於貧困線以下，全國貧困總人數達3590萬。為應對貧困，許多家庭不得不接受類似“為城市提供麵包”這類社會服務性組織的救助。符合標準的家庭要按家庭人口數目、按比例每月在此領取一定的食物和衣物。而該組織要想生存，每年需有約400萬美元的現金支出，據悉這其中約有40萬美元來自於政府的財政支持。

　　美國亞洲基金會的副總裁巴納特博士介紹，美國政府願意以間接或非間接的方式，支持扶助NPO的發展，而非自己出面去操持。白宮總統助理兼宗教和社區活動辦公室主任詹姆斯托維這樣解釋：“政府可以提供資金，調動軍隊救援，提供必要的物資，但是它不能提供更具體的服務，諸如遭受災害的人群的心理康復、社會關係重建等，而非營利組織能夠做到，非營利組織可以通過各種服務，包括志願服務在人們之間建立起來相互信任和網絡，形成社區組織和社會關係。”

　　統計資料顯示，在美國，NPO組織的運作經費，有約20％來自私人性質的捐款（來自個人或私人基金會）；31％來自政府合同或贈予；49％來自於各種營利。這個數字和美國著名的民間組織研究的權威機構約翰霍普金斯大學對世界32個國家的捐款渠道的比較研究很接近：12％的捐款是來自私人性質的；35％是來自政府提供；53％是來源於各種服務性收費和盈利。

　　清華大學公共管理學院副院長、NGO研究所所長、博士生導師王名教授告訴記者，在任何一個發達國家，民間機構都會得到政府的資助，這是一種政府的職責和義務。他説，一般來講，來自政府的資金支持，其平均比例佔到非營利部門運作經費的30%，有的甚至更高：英國佔到33%，德國佔到68%，北歐國家可高達80%；香港財政預算中的社會福利開支的90%不是撥給政府，而是給民間慈善機構的。