公益領域政策一波三折 《慈善法》出臺再成焦點

　　公益領域政策一波三折 《慈善法》出臺再成焦點

　　李連杰的要求在目前的國情之下是否合理可以做不同的解讀，但對從去年年底到現在出臺的一些慈善領域的法規政策進行梳理顯示，《慈善法》早日出臺再成各界關注的焦點。

　　儘管李連杰已經道歉：因為自己的言論，而給“恩人”紅會帶來困擾。

　　但這並不妨礙各大主流媒體仍然就李連杰前期在央視節目上所言，“壹基金計劃可能面臨中斷”，而繼續作出李連杰面臨體制、制度性困境的解讀。李連杰成立公募基金會的意願，按照中國紅十字會秘書長王汝鵬的説法：涉及現行的政策法規，需要依據現行的政策法規辦理。

　　慈善固然需要制度的空間來鼓勵，但制度從來不會成為個人將慈善事業是否進行到底的理由。當然，毋庸置疑，制度會起到很重要的延緩，或是促進我國慈善事業整體發展的作用。李連杰的要求在目前的國情之下是否合理可以做不同的解讀，但我們卻恰可以趁此時機，對於從去年年底到現在出臺的一些慈善領域的法規政策作出梳理，也期待萬眾關注的《慈善法》早日出臺，並能夠真正地起到推動我國公益事業前行的作用。

　　歷史暫時的倒退?

　　從去年年底財政部和國家稅務總局出臺的非營利組織免稅新規，到今年3月1日外管局出臺通知規範境內機構捐贈外匯收支行為，再到今年7月7日，五部委出臺辦法規定玉樹善款使用等政策法規，這一系列的政策法規每出臺一次，在慈善界便引起軒然大波，尤其是對於玉樹善款的規定，在眾多的學者看來，不僅沒有推動公益事業的發展，反而阻礙了公益組織的生存和發展，甚至被學者稱之為歷史的“倒退”。

　　在這種情況下，呼籲《慈善法》出臺迫在眉梢。“《慈善法》是規範慈善事業行為的一部法律，而鼓勵大量的公民參與慈善，讓慈善組織發展起來，首先要創造一個良好的慈善環境。”北京師範大學劉培峰對於慈善領域的規範，也寄希望於《慈善法》。

　　清華大學公共管理學院NGO研究所所長鄧國勝在接受記者採訪時表示，《慈善法》是一部更為系統更為全面的法律，立法的層次也比較高，“《慈善法》會在慈善組織的註冊登記、慈善組織的利益保障方面有突破，將有很多的進步。”

　　鄧國勝認為，在公益事業發展過程中，當前整體的法律政策環境是趨好的，“雖然可能在某個節點上會表現出暫時的倒退。”

　　去年年底，財政部和國家稅務總局聯合發佈《《關於非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》、《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，這兩則《通知》猶如“當頭一棒”，讓許多非營利組織連連叫苦。

　　《通知》規定，只有“不徵稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入”是免稅的。另外一方面體現在經營性收入要納稅，對很多基金會來説，增值保值是基金會獲得發展的一個途徑，現在新規定意味著投資收入必須納稅，這對基金會發展非常不利。本來非營利組織在國內的發展屬於薄弱環節，需要很多政策支持，這兩則《通知》的下發，不但沒有促進，反而限制了非營利組織的發展。

　　今年3月1日，《國家外匯管理局關於境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》也似緊箍咒一般，讓大量工商註冊的草根組織瀕臨關門的邊緣。根據《通知》的規定，境內企業接受或向境外非營利性機構捐贈，應持以下單證在銀行辦理：經公證並列明資金用途的捐贈協議。正是這則協議，讓大量草根NGO無法獲得境外捐贈，因為在現實中，公正捐贈協議根本行不通。

　　玉樹善款匯繳事件更激起了基金會的強烈不滿。7月7日，五部委發佈《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》(下簡稱《辦法》)，其中規定，慈善組織募集的善款，需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中，由青海省統籌安排使用。

　　對於壹基金而言，一旦《辦法》實施，壹基金的捐款，將會隨同紅十字總會的其他捐款一樣，納入青海省的財政賬戶。這即意味著，在整個玉樹地震中，與眾多有公募資格的基金會一樣，壹基金只是起到了一個“中轉賬戶”的作用。

　　這一系列的政策法規，在一定程度上打擊了草根NGO、基金會及整個非營利組織。“有些政策從國家管理的角度有它出臺的理由，但是這對於整個慈善事業的發展是極為不利的，尤其是外管局出臺的政策，對於草根NGO很不利。”鄧國勝説，“不同的部門出臺的一些政策法規之所以打架，是因為對公益事業發展的思想不一致，缺乏總體的戰略思路。”因此，在這種情況下，凸顯了《慈善法》儘快出臺以規範各方行為的迫切性。

　　等待已五載

　　儘管各方對《慈善法》千呼萬喚，但歷經五載，《慈善法》始終未出臺，至於這部法律究竟何時出臺，記者從多方採訪中未得到明確的答覆。

　　2005年，民政部就草案一稿召集專家討論;2006年由民政部拿出草案，並進入國務院立法計劃;2007年提交全國人大審議。然而，當年的全國人大立法計劃中並未列入這項法律。

　　2008年發生的汶川大地震催生了中國的慈善熱潮。在這種背景下，慈善立法的呼聲再次高漲，地震捐贈中暴露出的問題和對一些慈善組織的不信任客觀上也成為輿論呼喚慈善法早日出臺的催化劑。同年年底，十一屆全國人大常委會公佈了立法規劃，“慈善事業法”位列一類立法項目。這也就意味著，該法需要在本屆人大換屆的2013年之前提請人大審議。

　　2009年下半年，草案已經通過民政部送達國務院法制辦，後者正在進行討論和修改。民政部社會福利和慈善事業促進司原司長王振耀在接受記者採訪時曾表示，慈善法逾五年而未出臺是立法程序使然，是“工作方式的問題”。

　　7月29日，國務院法制辦在蘇州召開中英慈善立法研討會，國務院法制辦政法司一處處長朱衛國介紹説，我國慈善法草案已初步成形，草案共分9章59條，主要在慈善組織、慈善募捐、慈善志願服務、慈善信託、境外慈善組織在華活動的管理以及扶持與獎勵等方面進行了規定。具體條文則仍處於未公開狀態。

　　而參與立法工作的鄧國勝表示，《慈善法》將會在保障慈善組織的權利以及註冊登記方面有突破，“包括慈善組織在勸募方面都比原來有很多的進步。”

　　據介紹，《慈善法》以《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》為基礎，形成一部綜合性法律，因此，《慈善法》的出臺對我國公益組織的發展至關重要。

　　北京師範大學法律系教授劉培峰表示，《慈善法》當前要解決的依然是慈善環境問題，“實際上解決兩個問題，第一個問題是政府不要插手慈善和公益，回歸慈善的民間本質，改變民非管理的狀態，讓更多的組織能成長出來，目前慈善的核心問題依然不是監管問題，而是總量不足的問題。其次，要創造一個寬鬆自由的慈善環境。”

　　“雖然目前募捐行為是有問題的，總體來講，讓更多的人參與慈善，讓更多的組織成長起來，依然是目前面臨的最主要的問題，中國還沒有到組織發展已經很多了的階段。”劉培峰説。

　　從《慈善法》草案涉及的內容可知，這將是一部對慈善事業進行系統規範的法律，其中涉及國家監管部門、慈善組織、志願者、受捐贈者等多方，權衡各方利益是這部法律的重要任務，作為利益相關方，這些主體都有對該立法發出自己的聲音的權利。

　　“《慈善法》的起草徵求了很多社會組織的意見，很多專家的意見。”鄧國勝説，但是，不可能徵求每個組織的意見，這樣不可能也不現實。《慈善法》將在保障社會組織的權利方面有更多突破，將明確政府、企業、社會等在慈善事業發展的權界，保證慈善組織的權利。

　　李連杰也曾在多個場合表示：“夢想是中國將來有《慈善法》。”

　　■鏈結

　　2009年12月7日，財政部和國家稅務總局制定了新的《關於非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》和《關於非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》對非營利性組織免稅資格認定管理和企業所得稅免稅收入範圍作了新的規範。

　　2009年12月25日國家外匯管理局發佈《國家外匯管理局關於境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》。《通知》于2010年3月1日生效。根據《通知》規定，眾多在工商註冊的NGO需要去做“公證”，及提交其他《通知》要求的資料，經銀行審查通過後，才能獲得境外機構所匯來的資金。

　　7月30日，由民政部、發改委、監察部、財政部、審計署聯合下發的《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》正式發佈：要求各捐贈接收機構將捐贈資金全部撥付到青海省，連同青海省接收的捐贈資金，統一納入災後恢復重建規劃，由青海省統籌安排用於恢復重建。

　　7月21日，財政部、國家稅務總局、民政部發佈《關於公益性捐贈稅前扣除有關問題的補充通知》進一步規範公益性捐贈稅前扣除政策，加強稅收徵管。

　　7月29—30日，國務院法制辦在蘇州召開了中英慈善立法研討會，並初步形成了慈善法草案。目前的《慈善法》草案共分9章59條，涉及慈善組織、慈善募捐、慈善志願服務、慈善信託、境外慈善組織在華活動的管理以及扶持與獎勵等多方面。