壟斷努力遭受抵制 中國郵政腹背受敵

央視國際 (2002年11月08日 16:38)

　　南方週末消息：中國郵政強化EMS業務的壟斷努力遭到國際四大快遞公司的堅決抵制。在腹部難以設防的同時，它的背部正遭受民間速遞公司的蠶食。

　　外資速遞公司抗令

　　10月25日，亞太快遞協會發言人陳嘉良向記者表示，協會拒絕接受國郵聯【2002】472號文件。該協會以UPS（美國聯合包裹公司）、FEDEX（聯邦快遞公司）、DHL（敦豪快遞公司）以及TNT（天地公司）等國際四大快遞公司為主體，眼下佔據中國國際快遞業務80％的市場份額。

　　這意味著協會成員拒絕在11月5日以前去郵政部門辦理委託申請手續，拒絕接受郵政部門的管理。而按472號文件規定，逾期不辦理委託手續者將不允許經營業務。陳嘉良認為：“472號文件完全確立了中國郵政既是管理者又是競爭者的雙重身份，那樣不公平。”

　　對強烈渴求平等市場權利的國際速遞公司來説，接受472號文件無異於給自己戴上一道緊箍咒；而對聯合下發472號文件的“兩部一局”（信息産業部、外經貿部、國家郵政局）來説，委屈情緒也在所難免，畢竟相對於之前的64號文件，472號文件已經算是他們“妥協”的産物了。

　　2002年2月，國家郵政局下發“國郵64號”文件，將外資速遞公司業務範圍限制在“500克以上（不含500克）或單件資費在國家規定的郵政特快專遞資費標準以上的信件和具有信件性質的物品的寄遞”。

　　這是強化中國郵政市場壟斷地位的一步棋，因為500克以下的郵件業務正是速遞公司業務的主體。

　　而7個月後下發的472號文件則大大地往後退了一步，對外資速遞公司放開了“除私人信函及縣級以上黨政軍部門的公文”以外的所有業務，以至於被外電認為是“中國郵政在新的回合中落敗”。

　　但國際速遞公司對這個所謂的“妥協”並不領情。他們的兩條理由是：

　　第一，“執行上的困難”。比如，472號文件對來自境外、發送目標是國內醫院等單位的信件業務外資公司能做與否，沒有明確規定；2001年12月兩部一局出臺的629號文件要求外資公司“業務主管人員接受專業培訓”，但培訓具體地點也語焉不詳。

　　第二，629號文件所規定的“不許進行再委託”限制了外資公司業務區域。“比如説境外發至青海的物品，在青海沒有分公司的外資公司就無法操作。”

　　有關人士分析，陳嘉良選擇10月25日前後先後在北京、上海、香港向外界表達亞太快遞協會強硬的態度，顯然暗含了對同期進行的中美最高領導人會晤的憧憬。

　　這個憧憬被業內人士解讀為：將60天期限延期，直至新的郵政法出臺，從而最終圈定郵政專營業務範圍。

　　“上海達文事件”

　　在外資速遞公司對春天無限憧憬之時，上海達文貨運代理公司總經理金任群卻遭遇了“寒流”：2002年10月24日，他拿到了二審敗訴的判決書。

　　金任群搖頭説：“出乎意料。”

　　事情是在一年前發生的。2001年11月9日，寧波市工商局在上海達文的經營範圍內查出了報關單、票據等物品，於是以“經營郵件業務，屬超範圍經營”為由對上海達文作出行政處罰並罰款2萬元的決定。寧波市工商局依據的是郵電部（1996）25號文件。

　　上海達文隨即將寧波市工商局告上寧波市海曙區法院。2002年5月9日，海曙區法院一審判決上海達文敗訴；緊接著，上海達文以“一審判決適用法律錯誤”為由上訴至寧波市中級人民法院。

　　上海達文在訴狀中認為，“該文件（25號文件）與現行法律規定相違背，任意擴大了關於信件以及有信件性質的物品的概念的外延。……25號文件不屬於部門規章，只屬於郵電部門內部規範性文件，所以在一審中不應適用該文件，但一審法院卻錯誤地認定了該文件具有合法性。”

　　上海達文到底有沒有超範圍經營呢？在上海達文的營業執照上，寫明的經營範圍是：快遞業務（除信件）、貨運代理及裝卸業務等。但報關單、票據等郵件速遞業務是否屬於郵政專營範圍，這一問題在法律上也未明確界定，而這正是上海達文與寧波中院的分歧所在。

　　1986年頒布的《郵政法》中，只提及信件包含信函及明信片，屬郵政專營，而沒有説明信函的詳細內容；1990年國務院出臺的《郵政法實施細則》中，信函的定義也僅是“以套封形式傳遞的緘封的信息的載體”。

　　不過，《細則》第8章附則中明確規定，本細則由郵電部負責解釋。這是一記似乎能夠堵上一切漏洞的招數，25號文件也因此而來。

　　1996年，當時的國家郵電部（即現在的國家郵政局）下發了25號文件，終於給“信件和其他具有信件性質的物品”的具體內容作了規定：信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息的載體，包括書信、各類文件、各類單據、證件、各類通知、有價證券。

　　這種一網打盡的解釋，在上海達文律師張冬看來，意味著除了貨物，別的業務快速公司都不能做。

　　張冬手裏一直握著一篇報道的複印件，該報道稱2002年7月6日，國務院辦公廳以國辦第4號文的形式，對國家郵政局關於《中華人民共和國國際貨物運輸代理業管理規定》第17條中的“私人信函”的界定作出回復，“私人信函”被界定為“各類文件、通知以及非私人屬性的單據、證件、有價證券、書稿、印刷品以外的書信”。

　　張冬認為，在法律效力上來看，國務院復函屬於行政法規，25號文件屬部門內部的規範性文件，前者的效力明顯高於後者。復函對私人信函的定義表明，上海達文被寧波市工商局查扣的文件，不屬於中國郵政專營之列。

　　除此之外，472號文件明確規定只有私人信函及縣級和縣級以上黨政軍部門的文件屬郵政專營範疇。《郵政法實施細則》第4章第24條也規定：郵政業務的基本資費是指郵政專營的國內平常信函、明信片的資費；非基本資費是指基本資費以外的郵政業務資費。郵政業務的基本資費由國務院物價主管部門制定，報國務院批准；非基本資費由郵電部規定。

　　道理似乎很簡單：既然EMS（郵政特快專遞服務）的價格是由郵政局本身制定的，那就應該屬於非基本資費。也就是説，快遞業務本身不屬於郵政專營範疇。

　　民營貨代爭取平等

　　問題是，國務院復函出臺後，為什麼寧波市中級人民法院仍然將郵電部25號文件作為法律依據呢？

　　在判決書中，寧波中院認定，第一，國務院復函以及472號文件都是針對國際貨代企業的，不適用於上海達文等國內民營貨代企業；第二，寧波工商對上海達文處罰在先，國務院復函在後，不具有可追溯性。

　　對此，張冬持有不同意見。他認為，從法理上來説，對一特定法律名詞的定義，在不同的法律、法規中是不可能存在兩種或兩種以上的解釋的。國務院復函與472號文件如果適用於國際貨代，也就一定適用於國內貨代。

　　即便依據《實施細則》第63條規定，郵電部可以根據本細則制定有關規章，郵電部出臺的部門文件具有法律規章的效力，但其效力仍低於屬於行政法規的國務院復函。

　　“既然是行政法規，就是一個法律定義，而法律定義在法理上應該是統一的。”張冬説。

　　另外，依據法理的“從舊、從新”原則，國務院復函可追溯性的問題也迎刃而解。

　　照此看來，外資速遞公司拒絕執行472號文件，民資貨代要求一視同仁，在這種形勢下面，中國郵政所擁有的最犀利武器———《郵政法實施細則》的解釋權———也在國務院一份復函的面前，顯得似是而非。

　　上海達文已決心繼續向浙江省高院申訴，以求獲得“國民待遇”。

　　中國郵政的EMS困境

　　外資貨代公司步步緊逼，上海達文又舉“非國民待遇”之旗頻頻訴諸法律，看起來，此時的中國郵政有些腹背受敵的味道。

　　其實對中國郵政而言，真正的敵人是無法排解的市場壓力。2002年10月，國家郵政局徹查廣東、江蘇、浙江、上海等地郵政部門，某地郵政部門專司EMS的一位局長及三個科長被免職，理由是在EMS業務方面違規打折。

　　國家規定對大宗客戶最高可打七折或者針對代理商打八五折，但是在某市，EMS國內、國際業務最低折扣竟然打到一折———這樣的折扣自然是賠錢的。

　　EMS為何賠錢運作？據有關人士透露，目的是完成上面壓下來的任務。這任務體現為國家郵政局對省局下達的銷售收入增長的指標，省局再向市局分解增長指標，依次類推，向下層層分解。

　　但基層郵政部門相對於民營快遞企業並不佔任何優勢。在服務時限上的欠缺自不必言，區域型快件的價格也不具競爭力：EMS標準基本資費不論遠近統一為20元，而民營快遞企業在長三角區域內或珠三角區域內基本價格在6至8元。

　　因此，為了完成業務量，EMS只能將折扣越打越低———郵局內部人士將之稱為吃大網。對地方郵政部門而言，這種做法並無虧本的顧慮：各地郵政部門並非是完整的經營單位，而是成本統一由總局承擔。只要拿到足夠的業務量，交上去現金，做賬時自有辦法。由於郵政總局是按年總計量向運輸部門支付費用，而非按件計算，於是打兩折時，做5票業務可以在賬上體現為1票。

　　一位業內人士稱，“靠打折完成銷售指標的收支差與單獨核算企業意義上的收支差完全不是一回事，原因是中國郵政的成本核算是在總局進行的。”

　　各地方郵政部門為完成上級下達的銷售指標而吃大網，由此滋生了一批專門做EMS代理的公司，大家一起吃大網，郵政這個大網便高速地虧本運作。

　　郵政系統免職事件遏制住了很多地方EMS瘋狂打折的勢頭，但硬幣的另一面被翻了出來：不打折的EMS市場劣勢頓然顯現，上海至江浙區域的速遞市場幾乎被民營快遞所壟斷，這些公司包括上海申通、上海天天、上海韻達、上海員通等。

　　民營快遞擠壓郵政

　　金任群舉出一個數據：2002年下半年，上海郵政局推出文件限時投遞業務，第一天的業務是700票，而同期民營快遞公司的投遞量達到2萬餘票。

　　能取得如此成績，民營快遞的企業組織方式之先進可佔頭功。以在華東地區居老大的上海申通為例：旗下諸多企業共用一個品牌，以加盟形式運作，盟內送遞費用互免，不接受外來業務，於是形成強大動力，同鄉拉同鄉，找到地盤，即加盟開展業務。這些來自浙江千島湖地區及桐廬等地的同鄉創建經營的民營快遞企業，在創業利益的驅動下，其業務網絡呈幾何級數增長。

　　這種運作模式看起來鬆散脆弱，但由於同鄉特有信用及鄉土情結的約束，顯得尤為有效。即便面對外資速遞巨頭的進入，依靠極低的運作成本，他們的市場地位也難以撼動。

　　江浙經濟土壤也非常適合民營快遞的快速生長：以出口業務為導向的企業廣泛分佈于各鄉鎮，對服務時限要求嚴格的寄送報關單據、票據業務佔有很大比重，已經非常依賴民營快遞企業的服務。何況在以目前的交通條件能隔夜到達的經濟區域內，快遞業的競爭體現為純腳力的競爭與勞動密集型工廠式運作———這正是民營快遞所擅長的。

　　為了換取一個相對寬鬆的生存空間，民營快遞付出的代價也不小，他們甚至寧願向郵政部門交罰款，目前乾脆形成行規：以12元的價格收進的業務，每天以EMS文件的形式向郵政部門交寄若干，每件價格為18元，虧本6元———可見民營企業求生存慾望之強。

　　凡此種種，EMS敗下陣來並非意外。

　　上世紀90年代與電信分家之後，中國郵政日子過得越來越緊。有消息稱，中國郵政計劃將優質業務剝離出來赴海外上市。所謂“優質業務”，最有盈利能力的EMS業務無疑當列其中。形勢逼得郵政拿起《實施細則》所賦予的對郵政法及其實施細則的解釋權，開始強化業務壟斷範圍。但以強化壟斷作為求解的方式，中國郵政又可以走多久呢？（王豐）

責編：楊飛洋