緣于法律空白 部門利益拖了彩票法的後腿？

央視國際 (2004年05月13日 07:05)

　　醜聞不斷緣于法律“空白”

　　

部門利益拖了彩票法的後腿？

　　中國青年報消息：18歲的劉亮今天可以破涕為笑了。在陜西省體彩中心及西安市體彩中心負責人于5月11日相繼被責令辭職後，對於這個幸運的西安小夥子來説，拿回他中彩的寶馬車和12萬元獎金的可能性更大了。

　　一個半月前，因為中得大獎的彩票被認為是“假票”，劉亮爬上了西安體彩銷售現場6米高的廣告牌。他説，“我以命來擔保我沒有造假”。與此對應的是，陜西省體彩中心主任賈安慶也公開表態，“我用我的頭擔保沒有弄虛作假”。警方後來的調查證明，賈安慶的話不是真話。

　　截至記者發稿時，西安“寶馬彩票案”案情已基本清晰，涉案人員西安市體彩中心發行主管楊永明等3人已被刑拘，另一犯罪嫌疑人在逃。一直沉默的國家體彩中心，昨天在網上公佈其“答記者問”，認為“這是一起發生在即開型彩票銷售中的極其惡劣的欺詐案件……極大地損害了體育彩票的信譽”。而陜西省體育局則承認，他們用人失察，監管不力。

　　 彩票發行漏洞

　　已公開的證據表明，3月下旬在西安市進行的體育彩票發售過程中，楊永明利用被委託人的身份，勾結社會閒散人員，騙領了3輛寶馬車。而根據財政部和國家體育總局體彩中心有關規定，楊永明獲得“委託人”身份是明顯違規的。

　　一位陜西體彩中心前財務人員對媒體透露，楊永明之所以能為所欲為，原因是他“取得了雙重身份”，既當代理商又是體彩工作人員，既是裁判員也是運動員。他説，這不但可以輕易脫離體彩中心的監管，而且可以逃稅。

　　這位財務人員還透露，事實上楊永明從1998年就成為陜西省體彩中心的代理商。在此過程中，該省體彩中心換了3屆主任，每屆主任離任都因為“經濟問題”。而楊永明能夠“堅持”到現在，確實“很有能量”。

　　據一些採訪過楊永明的媒體記者説，他非常誠懇，腦子極其聰明，説話滴水不漏。一些未經證實的消息説，楊永明從1998年投身體彩業，目前投資了十幾家彩票投注站，擁有資産上千萬元。

　　據記者了解，按照國內目前通行的標準，體彩銷售額的50％用以返獎，30％作為公益金上繳政府財政，20％是發行費，代理商只能得到發行費的一半。陜西體彩前財務人員分析説，由於近些年體彩與福彩的競爭越來越激烈，前期投入越來越大，獲利空間越來越小，代理商從一開始就打獎品的主意，也就是那50％部分的主意。

　　為什麼規範失靈

　　據記者了解，2003年國內彩票業已達到400億元的年銷售額，幾十萬人的從業人員。彩民人數發展迅速，目前粗略統計接近1億人。一些業內人士估計，未來10年我國彩票市場規模有可能擴大到1000億元。

　　“彩票業發展迅速，但是相關的立法進程卻明顯滯後。”國家司法部研究室劉武俊在接受記者採訪時説，現行的一些彩票行政管理辦法都是原則性的，無論從規則制定的細節關照上，還是從本身的權威性上説，都遠遠達不到要求。

　　劉武俊認為，彩票是國家籌集社會閒散資金並用於社會公益事業的一種特殊金融憑證，是一種利弊兼容的載體。這次“寶馬彩票案”以及剛剛在福彩銷售過程中發生的“雙色球涉嫌造假事件”，都凸顯了我國在與彩票相關的法律領域存在的“空白”，目前針對彩票製造、發行及兌獎等極易發生問題的具體程序中，缺乏嚴密的法律法規支持。

　　他説，彩票立法要解決的不僅僅是彩票的“法律身份”問題，更重要的是解決彩票業可持續性發展的法律保障問題。近年來一些地方頗為猖獗的“私彩”現象，個別地區甚至出現被黑社會勢力控制的非法彩票“黑市”，以及形形色色的彩票官司，其實都與彩票立法的嚴重滯後有著相當的內在關聯。彩票立法的過於滯後，勢必導致政府監管權威的疲軟、彩票市場秩序的混亂、彩民正當權益的受損、彩票官司裁決的尷尬等諸多‘彩票綜合徵’。”

　　其他一些業內人士則認為，雖然從遊戲規則上説，人們購買彩票是基於獲利目的的自願行為，但從本質上看，發行公益彩票是政府從老百姓手裏無償地收錢，這是國家進行利益再分配的一種手段。因此發彩的決策及實施過程，不是由政府臨時決定，而必須通過法律規定。

　　北京大學中國公益彩票事業研究所所長沈明明最近在接受媒體採訪時也談到，中國從1987年發行彩票以來，已經過了17年，但是一直沒有一部基本的、定型的、系統的彩票行政法規出臺。

　　《彩票法》為何難産

　　對彩票業立法的呼聲由來已久。據記者了解，早在2001年就有人大代表提出制定《中華人民共和國彩票法》的議案。近兩年，兩會代表每年都會提交類似議（提）案。

　　但是，記者從全國人大新聞局了解到，在十屆人大立法規劃擬審議的59件法律草案中，目前並沒有《彩票法》。對此，有法律專家分析認為，由於需要協調各種複雜關係，短期內出臺可能性不大。

　　劉武俊説，彩票法遲遲不能推出的根本原因是，部門之間的利益分割無法協調。據記者了解，相關部委對於彩票發行與回收公益金分配的觀點存在分歧。

　　目前，中國彩票公益金的分配使用由財政部監管調劑，財政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、國家體育總局兩部門佔據公益金的50％，剩餘的50％由財政部向助學、殘疾、環保、社保及2008奧運會等八大領域調劑分配。而各主管部門則紛紛要求擴大自己的公益金分配額度，因為“各項公益事業都需要救助”。

　　近些年，教育部、建設部、西部開發辦等眾多部委也紛紛提出在彩票收入中“分一杯羹”的要求，這讓財政部門很為難。

　　此外，在彩票的發行領域，目前我國彩票發行由國務院批准，財政部監管，民政部和體育總局為指定的具體發行部門。兩大發行部門雖然從來不公開談論“競爭”，但從“體彩”和“福彩”加緊鋪建電腦彩票銷售網點的情況看，這種競爭是客觀存在的。另外，未經證實的消息説，已有其他國內企業或機構向國務院申請進入彩票發行市場。

　　據記者了解，北京大學中國公益彩票事業研究所，是目前國內惟一一家從事公益彩票研究的機構。所長沈明明曾對媒體透露，有關專家正在起草一部《彩票管理條例》，有望在今年內出臺。業內人士認為，該條例出臺有可能為今後推出《彩票法》做個鋪墊。但記者就此致電國家財政部新聞辦核實時，未獲肯定答覆。

　　分析人士指出，能否平衡部門間利益，是《彩票管理條例》順利推行的前提。這也是對各部門間的協調能力的一次考驗。

　　劉武俊認為，“寶馬彩票案”帶來的另一個教訓就是“監察不利”。他建議，政府應該成立類似于“中國證監會”的超脫于部門利益的專門監管機構———“中國彩票監督管理委員會”，並制定一系列權威性的監管規則，使彩票市場的監管專門化、制度化和常規化。

　　“公益彩票被認為是‘微笑的納稅女神’和‘無痛的稅收’，如果在體制和利益格局上調整好，對國家和彩民就是一次雙贏，但調整不好，彩票誘人的餡餅也可能蛻變為危險的陷阱。”他對記者説。（記者 王磊）

責編：楊潔