專題:十屆全國人大常委會第十八次會議
    專題:關注物權法草案

　　中國網消息：十屆全國人大常委會第十八次會議10月22日下午在北京舉行，會議聽取法律委員會關於物權法草案修改情況的彙報。

　　胡康生:

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，常委會第十六次會議對物權法（草案三次審議稿）進行了審議。會後，經委員長會議決定，將草案向社會全文公佈徵求意見。自7月10日至8月20日，人民群眾通過網絡、信件提出意見11543件；26個省（區、市）和15個較大市的人大常委會、47個中央有關部門、16個大公司、22個法學教學研究機構和法學專家等提出了意見。法律委員會、法制工作委員會召開三個座談會，聽取部分全國人大代表、常委委員、省（區、市）人大常委會、中央有關部門和法學專家的意見。

　　總的來看，多數認為草案三次審議稿修改得比較好，給予肯定；同時，由於草案的內容涉及經濟社會的方方面面，在不少問題上還有不同意見。為了把物權法草案進一步修改好，法律委員會根據各方面的意見和多數人的共識，認為應當始終堅持以下原則：

　　法制工作委員會經對常委會組成人員的審議意見和各方面的意見進行綜合研究，歸納出意見比較集中的十個問題，並提出了初步修改方案。在此基礎上，9月26日，吳邦國委員長主持座談會，聽取一些全國人大代表和有關方面對物權法草案幾個問題修改方案的意見。大家普遍認為，物權法是維護社會主義市場經濟秩序，維護國家基本經濟制度，關係人民群眾切身利益的重要的民事基本法律。將草案向社會公佈廣泛徵求意見，是全國人大常委會堅持走群眾路線，充分發揚民主，增加立法工作透明度，提高立法質量的重大舉措。

　　一是堅持正確的政治方向。在徵求意見中，有的認為，草案應當突出對社會主義公有財産的保護，不能強調對私有財産的保護。有的認為，物權法應以保護私有財産為主，按先個人、再集體、再國家來設計法律保護制度。法律委員會經對各種意見進行研究，認為：對草案作修改，必須以憲法為依據，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹黨的十六大、十六屆三中、四中、五中全會精神，既要體現公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，又要體現對國家、集體和私有財産平等保護的原則。針對當前存在的問題，尤其要防止國有資産流失。要借鑒國外物權制度中對我有益的規則，但不能照抄照搬。

　　二是堅持從我國的國情和實際出發。在徵求意見中，有的提出，物權法要與改革的進程相適應，既要有穩定性，又要有適當的前瞻性。有的提出，物權法關係各個階層群眾的切身利益，要盡可能規定得具體一些、通俗一些，力求讓群眾看得懂、能掌握。法律委員會研究認為：對草案作修改，要總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，著眼于確立中國特色社會主義物權法律制度。要肯定我國改革的成果，同時要為進一步深化改革留有空間。要充分考慮現實生活中關係人民群眾切身利益的問題，如徵收、徵用、拆遷等，認真研究各方面的意見，公平合理地加以規範，以有利於化解社會矛盾，促進社會的穩定與和諧。要區別不同情況，重在解決現實生活迫切需要規範的問題，不必求全。實踐經驗比較成熟的，可以規定得具體一些，增強可操作性；實踐經驗尚不成熟，現實生活又需要作規定的，可以規定得原則一些，在實踐中繼續探索、積累經驗；缺乏實踐經驗，分歧意見較大的，可以暫不規定，待條件成熟時再作補充修改。關於通俗化的問題，為了準確規定物權法律制度，需要使用民事法律通用的一些專門用語，但要盡可能規定得通俗易懂，並作一些必要的名詞解釋。

　　三是處理好物權法和其他有關法律的關係。在徵求意見中，有的認為，物權法調整的是平等主體之間的財産關係，草案中有些規定屬於行政法、刑法調整的內容，可以刪去。有的認為，物權法不能回避公法，公法與私法的交叉是社會轉型時期對法律的需求。法律委員會研究認為，對有些物權的保護和對有些物權必要的限制，應當依照有關行政法和刑法規定處理，物權法對其具體內容可以不作重復規定，但在有關條款中作出銜接性的規定是必要的。

　　按照以上修改的原則和思路，現對草案幾個主要問題的修改建議彙報如下：

　　一、關於國家所有權

　　（一）草案三次審議稿第五十條規定：“國家維護公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。”有的提出，我國是社會主義國家，草案應進一步反映和體現我國社會主義經濟制度的本質特徵。法律委員會經研究，建議將這一條補充修改為：“國家維護公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用，鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。”

　　（二）草案三次審議稿第五十四條規定：“礦藏、水流、海域和國家所有的土地、草原等自然資源，由國務院代表國家行使所有權。”有的提出，國有自然資源的所有權應由全國人大及其常委會代表國家行使。有的提出，國有自然資源的所有權實際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應規定地方人民政府也有權代表國傢具體行使國有自然資源的所有權。法律委員會研究認為，全國人大是最高國家權力機關，國務院是它的執行機關。全國人大及其常委會對重大事項有決定權與監督權，具體執行則是國務院的職責。現行有關法律已經明確規定由國務院代表國家行使國有土地、海域、礦産資源、草原和水資源的所有權，國務院行使所有權可以包括國務院授權地方人民政府在授權範圍內行使所有權。據此，法律委員會建議這一條以不作改動為宜。

　　（三）有的提出，應當在國家所有權中增加空域、島嶼的規定。有的提出，增加航道、頻道的規定。有的提出，增加國家所有的文物的規定等。法律委員會研究認為，是否增加這些規定，還有不同意見；物權的客體很多，物權法難以列全；草案所列舉的幾項內容是依據憲法和現行有關法律關於自然資源的規定作出的，建議不作改動。

　　（四）草案三次審議稿第五十八條規定：“國家投資設立的企業，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。”對此，主要有兩種意見：一種意見認為，“國家投資設立的企業”容易理解為國有獨資企業，國家投資的企業還包括國家參股企業。另一種意見認為，國家作為出資人，對其投資的企業享有出資人權益，比較確切。法律委員會經同國務院有關部門研究，並取得一致意見，建議將這一條修改為：“國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。”

　　二、關於城鎮集體財産的歸屬

　　草案三次審議稿第六十條規定：“城鎮集體所有的不動産和動産，屬於勞動群眾集體所有。”對此，主要意見是：有的提出，應具體規定城鎮集體財産的歸屬。有的建議改為“屬於本集體成員所有”，有的建議改為“屬於出資人所有”。有的認為，城鎮集體企業經過改制基本上已不存在，可以不作規定。法律委員會研究認為，城鎮集體所有的財産，其形成背景和資金構成相當複雜，目前很難對其歸屬作出統一的具體規定。按照黨的十六屆五中全會關於“繼續深化集體企業改革，發展多種形式的集體經濟”的要求，這個問題尚需通過深化改革，待實踐經驗比較成熟時再由有關法律、行政法規作出具體規定。據此，建議將這一條修改為：“城鎮集體所有的不動産和動産的歸屬，適用有關法律、行政法規的規定。”

　　這裡，有一個問題需要説明。有的認為，集體所有的財産可以適用草案關於共有的規定。法律委員會研究認為，集體所有和共有是不同的。共有是兩個以上自然人、法人對一項財産享有權利，如兩人出資購買一輛汽車，子女共同繼承一棟房子等。共有人對共有的財産都享有佔有、使用、收益和處分的權利，都有權要求分割共有財産。集體所有是公有制的一部分，集體的成員不能獨自對集體財産行使權利，離開集體時不能要求分割集體財産。

　　三、關於徵收、徵用、拆遷

　　草案三次審議稿第四十九條規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以徵收、徵用單位、個人的不動産或者動産，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償。”草案三次審議稿第六十八條第二款規定：“拆遷、徵收私人的不動産，應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償，並保證被拆遷人、被徵收人得到妥善安置。”

　　對上述規定的主要意見：一是認為，徵收和徵用的適用條件、程序和補償都不一樣，應分別規定。二是認為，對城市房屋的拆遷實際上是與徵收相聯絡的一種情形，不必單獨規定。三是對“公共利益”是否應予明確界定有不同意見，有的認為，公共利益的含義應予明確，以防止濫用徵收的權力；有的認為，哪些事項屬於“公共利益”，難以具體列舉，必要時可以根據不同情況由單行法律作規定。四是認為，“合理補償”的標準難以掌握，應進一步作出明確規定，如“按照市場評估價予以補償”等。

　　法律委員會經研究，建議將徵收、徵用分別作出規定，將拆遷包括在徵收中。

　　1、關於徵收。建議規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以徵收農村集體所有的土地和城市房屋及其他不動産。”“徵收集體所有的土地，應當給予合理補償，維護被徵地農民的合法權益，保障被徵地農民的生活。具體補償標準和辦法，依照有關法律、行政法規的規定辦理。”“徵收城市房屋及其他不動産，應當給予合理補償，維護被徵收人的合法權益；徵收城市居民房屋的，還應當保障被徵收人的居住條件。具體補償標準和辦法，依照有關法律、行政法規的規定辦理。”

　　2、關於徵用。建議規定：“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序，可以徵用單位、個人的不動産或者動産。被徵用的不動産或者動産使用後，應當返還被徵用人。被徵用的不動産或者動産受到損失的，應當按照實際損失給予補償。”關於“公共利益”的界定問題，擬進一步研究。

　　四、關於社會團體的財産

　　有的提出，應增加保護社會團體財産的規定。法律委員會經研究，建議增加規定：“社會團體依法所有或者使用的不動産和動産，受法律保護。”

　　五、關於業主的建築物區分所有權

　　（一）草案三次審議稿第七十六條規定：“建築區劃內的綠地、道路以及物業管理用房，屬於業主所有，但屬於市政建設的除外。”“會所、車庫的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，除建設單位等能夠證明其享有所有權外，屬於業主共有。”有的提出，綠地、道路、物業管理用房的歸屬有所不同，合在一起規定不夠清楚，建議分別規定。有的認為，業主在買房時處於弱勢，以約定來確認車庫的歸屬，對業主不利。有的認為，車庫作為建築物的附屬設施，原則上應歸業主所有。有的認為，在現實生活中，“會所”歸業主共有的情形很少，歸業主共有也很難經營。

　　法律委員會研究認為：1.對綠地、道路以及物業管理用房的歸屬問題宜分別規定。2.從實際情況看，提供健身、娛樂等服務的會所，絕大多數是作為獨立的房屋由開發商出售或者出租經營的，一般不作為建築物的附屬設施歸業主共有，草案關於“會所”的規定可以刪去。3.從近幾年售房的實際情況看，有的車庫是業主購買的，有的是業主承租的，無論是購買或者承租，都有合同約定，草案的規定基本可行。

　　因此，法律委員會建議將這一條修改為：“建築區劃內的道路，屬於業主共有，但屬於城鎮公共道路的除外。建築區劃內的綠地，屬於業主共有，但屬於城鎮公共綠地或者明示歸個人的除外。建築區劃內的物業服務用房，屬於業主共有。”“車庫的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，屬於業主共有。”

　　（二）草案三次審議稿第八十七條規定，對侵害業主共同權益等行為，業主會議經三分之二以上業主同意，可以以業主會議的名義提起訴訟、申請仲裁。有的提出，這一條的規定對於切實維護業主權益是必要的，但需經三分之二以上業主同意規定的比例過高，建議降低比例。有的提出，現實生活中維護業主共同權益的許多工作是由業主委員會承擔的，經業主授權，業主委員會也可以提起訴訟、申請仲裁。法律委員會經研究，建議將這一條修改為：“對侵害業主共同權益的行為，對物業服務機構等違反合同發生的爭議，經專有部分佔建築物總面積過半數的業主或者佔總人數過半數的業主同意，可以以業主大會或者業主委員會的名義提起訴訟、申請仲裁；業主也可以以自己的名義提起訴訟、申請仲裁。”

　　六、關於追回被盜、被搶的財物

　　草案三次審議稿第一百一十二條對所有權人追回被盜、被搶財物問題作了規定。有的認為，對被盜、被搶的財物，所有權人主要通過司法機關依照刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰法等有關法律的規定追繳後退回。在追贓過程中，如何保護善意受讓人的權益，維護交易安全和社會經濟秩序，可以通過進一步完善有關法律規定解決，物權法對此可以不作規定。法律委員會經研究，建議刪去這一條中有關對被盜、被搶財物的規定。

　　七、關於特許物權

　　草案三次審議稿第一百二十五條規定：“取得用益物權，法律規定須經有關行政主管部門許可的，依照其規定。”有的認為，上述規定不夠明確，物權法應對探礦權、採礦權、漁業權等特許物權作出明確規定。有的認為，海域使用權是與土地使用權並列的用益物權，物權法應對海域使用權作專章規定。有的認為，礦産資源法、海域使用管理法、漁業法等法律已經對探礦權、採礦權、海域使用權、漁業養殖權等作了比較全面的規定，物權法可以不作重復規定。

　　法律委員會研究認為，探礦權、採礦權、海域使用權、漁業養殖權，是自然人、法人重要的民事權利。考慮到有關法律已經對這些權利作了比較全面的規定，進一步完善這些權利的問題，可以通過修改有關法律加以解決，物權法作出銜接性的規定即可。據此，建議將這一條修改為：“海域使用權，適用有關法律的規定；有關法律沒有規定的，適用本法的有關規定。”“探礦權、採礦權，適用有關法律的規定；有關法律沒有規定的，參照本法的有關規定。”“漁業養殖權，適用有關法律的規定；有關法律沒有規定的，適用本法的有關規定。”

　　八、關於建設用地使用權

　　（一）草案三次審議稿第一百四十二條第二款規定：“商業用地應當採取拍賣、招標的方式出讓。”有的提出，對商業用地範圍的理解有寬有窄，建議明確規定旅遊、娛樂等經營性用地也都應當採取拍賣、招標的方式出讓。據此，法律委員會建議將這一款修改為：“商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取拍賣、招標等公開競價的方式出讓。”

　　（二）草案三次審議稿第一百五十五條規定：“建設用地使用權的期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應當同意。建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規定確定。”對此，主要的意見是：1.用地期限。有的提出，現行的住宅用地使用權期限太短，有的建議延長為一百年或者一百五十年。有的建議取消使用年限的規定。2.續期申請人。有的提出，一幢公寓多戶居住，建設用地使用權期間屆滿，是由住戶個人申請續期還是業主委員會統一申請續期，意見不一致時怎麼辦，需要明確。3.續期後的土地使用費。有的認為，住戶買房時已經支付了土地出讓金，續期後不應再交費。有的認為，續期的應交少量的土地使用費。

　　法律委員會研究認為，建設用地使用權續期的問題，宜區分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂業。據此，建議將這一條修改為：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期；非住宅建設用地使用權期間屆滿，建設用地使用權人需要繼續使用土地的，應當在期間屆滿前一年申請續期，出讓人應當同意。”“建設用地使用權期間屆滿，根據公共利益需要，依照法律規定的權限和程序收回該土地的，應當參照本法第四十八條第三款的規定，對該土地上的房屋及其他不動産給予補償。”“建設用地使用權續期後，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規定。”

　　九、關於擔保物權

　　（一）草案三次審議稿第二百零六條規定，耕地和宅基地使用權不得抵押。對此，有不同意見。有的贊成草案的規定。有的認為，農民貸款很難，可用於抵押的財産有限，應當允許以承包經營權作抵押。法律委員會研究認為，承包地涉及農民的基本生活，如果允許承包地抵押，農民一旦不能償還貸款，將失去承包地，從而引發嚴重的社會問題。因此，抵押問題應與轉讓問題作通盤考慮，允許土地承包地經營權有條件地作抵押。據此，法律委員會建議增加規定：“土地承包經營權人有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將土地承包經營權抵押。實現抵押權的，不得改變承包地的用途。”

　　（二）草案三次審議稿第二百零四條規定了企業、個體工商戶、農村承包經營戶可以將現有的和將來擁有的動産抵押。有的提出，這一條規定的動産抵押，應當進一步明確由哪個部門來辦理登記。法律委員會經研究，建議依照擔保法的有關規定，增加規定：“企業、個體工商戶以本法第二百零三條規定的動産抵押的，應當向動産所在地的工商行政管理部門辦理登記；農戶以本法第二百零三條規定的動産抵押的，應當向動産所在地的公證機構辦理登記。抵押權自抵押合同生效時發生效力；未經登記，不得對抗善意第三人。”

　　（三）有的提出，出質的財産應當是允許轉讓的財産，法律禁止轉讓的財産不能作為質押的財産。法律委員會經研究，建議增加一條，規定：“法律、行政法規禁止轉讓的動産不得出質。”

　　（四）草案三次審議稿規定了留置權。有的認為，留置的財産應當與債務人所負的債務相當，實踐中存在濫用留置權，留置明顯超過其債權的財産，侵害了債務人的合法權益，物權法對此應作出限制性的規定。法律委員會經研究，建議增加規定：“留置的動産為可分物的，留置動産的價值應當相當於債務的金額。”

　　（五）有的提出，實現擔保物權時，既不能損害擔保權人的利益，也不能損害擔保人的利益，對擔保財産折價或者變賣應參考市場價格。法律委員會經研究，建議在抵押權、質權、留置權中分別規定，抵押、質押、留置的財産折價或者變賣的，應當參照市場價格。

　　十、關於法律用語的通俗化

　　法律委員會、法制工作委員會根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對草案的文字表述按照盡可能通俗易懂的要求進一步作了修改，並對公示、相鄰關係、共有等增加了名詞解釋。

　　這裡，還有五個問題需要説明：

　　一是關於物權主體。草案三次審議稿第一條規定：“為明確物的歸屬，保護權利人的物權，充分發揮物的效用，維護社會主義市場經濟秩序，維護國家基本經濟制度，制定本法。”如何規定物權主體，一直有不同意見。有的建議改為“自然人、法人”；有的建議改為“自然人、法人和其他組織”；有的建議改為“國家、集體和私人”；有的認為，國家作為物權主體，可以包括在法人之中。有的認為，用“權利人”可以包括各種物權主體，草案的規定是妥當的，不必改動。法律委員會研究認為，上述意見各自都有一定的道理，現行有關法律、行政法規在這個問題上的規定也不一致，實踐中國家、集體、自然人、法人等都可以作為物權主體，但究竟把它歸類為兩種主體、三種主體還是四種主體，可以在制訂民法總則有關民事主體時一併研究，建議對這一條中關於物權主體的規定不再改動。

　　二是關於物權性質。草案三次審議稿第二條第三款規定：“本法所稱物權，指權利人直接支配特定的物的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。”有的提出，物權的性質對於明確物權的內容以及區別其他權利具有重要意義，物權具有支配性，無需他人協助即享有權利，又具有排他性，除法律另有規定外，一項物權不能既是我的，又是他的，這一款中應增加物權的排他性。法律委員會經研究，建議將這一款修改為：“本法所稱物權，是指權利人對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。”

　　三是關於宅基地使用權轉讓和抵押。草案三次審議稿第一百六十二條第一款規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一併轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”對此，有不同意見。有的贊成草案的規定。有的認為，宅基地上的住房屬於農民個人所有，應允許轉讓。有的認為，應有條件地適當放開，既要方便農民融資，又要保障農民基本居住。法律委員會研究認為，我國地少人多，實行最嚴格的土地管理制度。宅基地是農民的基本生活保障，在目前條件下宅基地使用權的轉讓和抵押似乎不宜放開。因此，建議對這一款的規定暫不作改動，擬進一步聽取意見後，再作研究考慮。

　　四是不動産登記前是否必須辦理公證。有的認為，在不動産登記前應辦理公證，由公證機構進行實質性審查，保證登記資料的真實、合法。有的認為，按照民事活動平等自願的原則，不宜規定強制辦理公證。有的認為，登記機構對登記事項已經作了審查，沒有必要規定不動産登記前要辦理公證。法律委員會研究認為，為了便民，辦理不動産登記只需一道手續，並且逐步實行統一登記，草案對此已經作了規定，並明確規定辦理不動産登記不得按照標的收費。不動産登記前是否辦理公證，可以由當事人自願選擇。如果辦理登記前必須經過公證，不僅不便民，還會增加群眾負擔。因此，不宜規定不動産登記前必須經過公證。

　　五是關於典權。有些專家再次要求恢復原草案關於典權的規定。法律委員會研究認為，我國傳統的典權，目的除融資外，主要是為保留祖産祖業。現在，如果保留典權，主要目的是為融資。在現實生活中，如果需要資金，可以通過不動産抵押、出租、約定買回等方式解決，規定典權沒有多大意義。因此，建議不再恢復原草案關於典權的規定。

　　有的部門和有些專家還提出了一些專業性較強的問題，如債權和物權的優先順序、公共利益的界定、物權的取得時效和保護時效、以應收賬款作擔保等，法律委員會、法制工作委員會擬在本次常委會對草案審議後，專門召開論證會進行研究。

　　此外，根據常委會組成人員的審議意見和向社會公佈徵求的意見，還對草案三次審議稿作了不少文字修改。

　　草案四次審議稿已按上述意見作了修改。法律委員會建議本次常委會會議繼續審議。草案四次審議稿和以上彙報是否妥當，請審議。

責編：張麗