國務院關於進一步完善退耕還林政策措施的若干意見
2002年4月11日
兩年多來，按照黨中央、國務院的部署，長江上遊、黃河上中游等地區認真開展了退耕還林的試點工作。各級黨委、政府高度重視，組織得力，退耕還林試點工作進展良好，取得了一定經驗。實踐證明，黨中央關於退耕還林的決策和“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”政策措施是完全正確的，深得廣大幹部和群眾的擁護，是加強西部地區生態環境建設和保護的重要舉措，也是貧困山區農民脫貧致富的有效途徑。為了加強對退耕還林試點工作的指導，國務院下發了《關於進一步做好退耕還林還草工作的若干意見》（國發〔2000〕24號），對確保退耕還林的順利實施和健康發展起到了重要保證作用。但是，在試點期間也出現了一些需要研究和解決的問題，有些政策措施也要進一步完善。為把退耕還林工作紮實、穩妥、健康地向前推進，現就進一步完善退耕還林政策措施作出如下規定：
一、退耕還林必須遵循的原則
（一）退耕還林要堅持生態效益優先，兼顧農民吃飯、增收以及地方經濟發展；堅持生態建設與生態保護並重，採取綜合措施，制止邊治理邊破壞問題；堅持政策引導和農民自願相結合，充分尊重農民的意願；堅持尊重自然規律，科學選擇樹種；堅持因地制宜，統籌規劃，突出重點，注重實效。
（二）實施退耕還林要認真落實“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，堅持個體承包的機制，實行責權利相結合。必須切實把握“林權是核心，給糧是關鍵，種苗要先行，幹部是保證”這幾個主要環節，確保退耕還林取得成功。
二、科學制訂規劃，加快退耕還林進度
（三）進一步明確退耕還林的範圍。凡是水土流失嚴重和糧食産量低而不穩的坡耕地和沙化耕地，應按國家批准的規劃實施退耕還林。對需要退耕還林的地方，只要條件具備，應擴大退耕還林規模，能退多少退多少。對生産條件較好，糧食産量較高，又不會造成水土流失的耕地，農民不願退耕的，不得強迫退耕。
（四）因地制宜，科學制訂規劃。各省（自治區、直轄市，下同）要依據國家退耕還林工程規劃編制省級退耕還林工程規劃，明確工程建設的目標任務、建設重點和政策措施。
要根據不同氣候水文條件和土地類型進行科學規劃，做到因地制宜，喬灌草合理配置，農林牧相互結合。在乾旱、半乾旱地區，重點發展耐旱灌木，恢復原生植被。在雨量充沛，生物生長量高的緩坡地區，可大力發展竹林、速生豐産林。
各地在確保地表植被完整，減少水土流失的前提下，可採取林果間作、林竹間作、林藥間作、林草間作、灌草間作等多種合理模式還林，立體經營，實現生態效益與經濟效益的有效結合。退耕後禁止林糧間作。
（五）及時下達退耕還林任務。為了抓住造林最佳季節，保證工程建設質量，從今年起，國家將根據退耕還林總體規劃在10月31日前下達下一年度計劃任務。各省要根據國家下達的年度任務，對水土流失嚴重的坡耕地、沙化耕地優先安排退耕還林，並按照輕重緩急的原則確定實施退耕還林的工程縣（市、區、旗，下同），在接到計劃一個月內將年度任務分解下達到各縣。要組織編制縣級退耕還林工程實施方案，特別是要做好鄉鎮作業設計，把工程任務落實到山頭地塊，落實到農戶。
根據氣候條件，在確保完成整地的條件下，允許國家退耕還林年度任務實行滾動安排。
（六）退耕還林要以營造生態林為主，營造的生態林比例以縣為核算單位，不得低於80％。對超過規定比例多種的經濟林，只給種苗和造林補助費，不補助糧食和現金。
三、認真落實林權，調動和保護農民退耕還林的積極性
（七）實施退耕還林後，必須確保退耕農戶享有在退耕土地和荒山荒地上種植的林木所有權，並依法履行土地用途變更手續，由縣級以上人民政府發放權屬所有證明。
（八）在確定土地所有權和使用權的基礎上，實行“誰退耕、誰造林、誰經營、誰受益”的政策。農民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以後，承包期一律延長到50年，允許依法繼承、轉讓，到期後可按有關法律和法規繼續承包。
（九）採取多種形式推進退耕還林。有條件的地區可本著協商、自願的原則，由農村造林專業戶、社會團體、企事業單位等租賃、承包退耕還林，其利益分配等問題由雙方協商解決。鼓勵在有條件的地區實行集中連片造林，鼓勵個人興辦家庭林場，實行多种經營。
四、切實抓好糧食補助兌現，確保農民口糧供應
（十）國家無償向退耕戶提供糧食、現金補助。糧食和現金補助標準為：長江流域及南方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補助現金20元。糧食和現金補助年限，還草補助按2年計算；還經濟林補助按5年計算；還生態林補助暫按8年計算。補助糧食（原糧）的價款按每公斤1.4元折價計算。補助糧食（原糧）的價款和現金由中央財政承擔。
在糧食和現金補助期間，退耕農戶在完成現有耕地退耕還林後，必須繼續在宜林荒山荒地造林，由縣或鄉鎮統一組織。
（十一）國家在下達年度計劃的同時，核定各省的糧食補助總量，並下達到各省。對退耕農戶只能供應糧食實物，不得以任何形式將補助糧食折算成現金或者代金券發放。
（十二）退耕還林補助糧食的調運組織由省級政府負責，原則上以地方國有糧食購銷企業的商品週轉糧為主，必要時可動用地方儲備糧或申請動用中央儲備糧。糧源缺口較大時，由國家根據實際情況幫助協調解決。當地政府要統一組織糧食的供應，就近調運，組織到鄉，兌現到戶，減少供應環節，降低供應成本。
（十三）糧食購銷企業按順價銷售、不發生新虧損的原則供應糧食。農業發展銀行據實收回貸款後，應適當返還糧食企業合理費用。糧食調運等有關費用，由地方政府承擔，納入地方財政預算，不得轉嫁到供應糧食的企業和退耕農戶。
（十四）對退耕農戶供應的糧食品種，由省級政府根據當地口糧消費習慣和種植習慣以及當地糧食庫存實際情況合理確定。各地可根據退耕戶需要供應成品糧。對供應給退耕還林農戶的糧食必須進行認真檢驗，補助糧食必須達到國家規定的質量標準。凡不符合口糧標準的，不得供應給退耕農戶。
（十五）按報賬制辦法發放補助糧食。退耕還林第一年，糧食補助可分兩次兌付。第一次在完成整地並經縣級人民政府指定的主管部門檢查驗收後，可以預先兌付部分補助糧；第二次待退耕還林成活率驗收合格後再兌現補助糧餘額。每次兌現補助糧的數量由地方政府確定。以後每年要及時對退耕農戶的幼林撫育、管護進行驗收，驗收合格的要及時發放驗收卡，農戶憑驗收卡到糧食供應點領糧。承擔糧食供應任務的企業要根據縣級人民政府指定的主管部門的檢查驗收憑證，按國家確定的補助標準，向退耕戶發放糧食。有關補助費用的結算辦法，由省級財政部門會同糧食部門和農業發展銀行進一步修改完善。
五、必須做到種苗先行，保障種苗供給
（十六）國家向退耕戶提供種苗和造林費補助。退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林費補助款由國家提供，國家計委在年度計劃中安排。種苗和造林費補助標準按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計算。尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現錢糧補助政策的範圍，但可作宜林荒山荒地造林，按每畝50元標準給予種苗和造林費補助。乾旱、半乾旱地區若遇連年乾旱等特大自然災害確需補植或重新造林的，經國家林業局核實後，國家酌情給予補助。
退耕還林種苗和造林補助費發放方式，由各省根據實際情況確定。在尊重退耕農戶意願的前提下，退耕農戶與種苗供應方簽訂書面合同，並在造林驗收後，由種苗供應單位與退耕農戶結算種苗補助費。任何單位和個人不得為退耕農戶指定種苗供應商。種苗和造林補助費，只能用於種苗、造林補助和封育管護等支出，不得挪作他用。
（十七）種苗的數量充足、質量優良、品種對路，是實施退耕還林的必要前提和基礎條件，必須先行建設，超前準備。各地區和各有關部門都要提前做好種苗的生産培育，組織好種苗的供應。
（十八）林業主管部門負責做好種苗建設規劃，切實抓好種苗和採種基地建設。種苗生産供應要從實際出發，採取多種形式，走産業化經營的路子，積極鼓勵農戶育苗，促進農業結構調整和農民增收。要發揮國有苗圃龍頭企業作用，組織和帶動農民發展苗木産業，擴大種苗生産能力。
（十九）林業主管部門要負責提供種苗調運、栽培管理方面的技術指導和技術服務，加強種苗質量和疫病檢驗檢測工作，確保種苗供應單位和育苗專業戶按規定的樹種、數量、質量提供退耕還林所需的合格種苗。
（二十）有關部門要加強種苗市場、價格的規範管理和監督檢查。對生産、銷售的種苗必須有林業部門出具的標簽、質量檢驗證和檢疫證，凡是不具備“一簽兩證”的種苗，不準進入市場。堅決制止壟斷經營種苗和哄抬種苗價格的行為，嚴厲打擊種苗銷售中的不法行為，維護農民合法權益。
六、落實退耕還林各項配套措施，鞏固退耕還林建設成果
（二十一）關於退耕地還林的農業稅徵收減免政策。凡退耕地屬於農業稅計稅土地，自退耕之年起，對補助糧達到原常年産量的，國家扣除農業稅部分後再將補助糧發放給農民；補助糧食標準未達到常年産量的，相應調減農業稅，合理減少扣除數量。退耕之前的常年産量，按土地退耕前五年的常年産量平均計算。補助給農民的現金不計入補助糧食標準。退耕地原來不是農業稅計稅土地的，無論原來産量多少，都不得從補助糧食中扣除農業稅。
農業稅徵收機關要按照退耕的農業稅計稅土地常年産量和當地補助糧食標準確定退耕土地應徵收的農業稅稅額，並通知補助糧食發放單位從補助糧食中代扣農業稅。退耕地的農業稅只能從補助糧食中扣除，不得向農民徵收。在停止糧食補助的年度，同時停止扣除農業稅。
實施退耕還林的縣，其農業稅收入減收部分，由中央財政以轉移支付的方式給予適當補助。
（二十二）為了加強生態保護和建設，要結合退耕還林工程開展生態移民、封山綠化。對居住在生態地位重要、生態環境脆弱、已喪失基本生存條件地區的人口實行生態移民。對遷出區內的耕地全部退耕、草地全部封育，實行封山育林育草，恢復林草植被。中央對生態移民生産生活設施建設給予補助。地方政府要搞好遷入地的生産生活設施建設，對生態移民的農戶給予妥善安置，解決好他們的生計問題。有條件的地方，要把生態移民與小城鎮建設結合起來。
（二十三）為保護好現有林草植被，鞏固生態環境建設成果，各地區要結合退耕還林及天然林資源保護工程的實施，積極開展農村能源建設，從各地實際出發，大力發展沼氣、小水電、太陽能、風能以及營造薪炭林等。沼氣池建設要逐步標準化、規範化，走産業化發展道路。中央對農村能源建設給予適當補助。
（二十四）退耕還林後必須實行封山禁牧、舍飼圈養。退耕還林的農戶，要保證造林的成活率、保存率，管護好林地和草地不受破壞。要徹底改變牲畜飼養方式，實行舍飼圈養，嚴禁牲畜對林草植被的破壞。要根據當地實際情況，制定切實可行的管理辦法，加大執法力度。禁止採集發菜、濫挖甘草等人為破壞林草植被行為。
（二十五）加強川地、緩坡耕地的農田基本建設，提高糧食單産，解除農民退耕後吃糧的後顧之憂，擴大陡坡耕地的退耕空間，切實做到“樹上山，糧下川”。實施退耕還林的地區，要將扶貧開發、農業綜合開發、水土保持、生態環境綜合治理等不同渠道的資金統籌安排，綜合使用。
（二十六）退耕還林的地區，要結合生態建設，大力調整農村産業結構，發展龍頭企業和支柱産業，開闢新的生産門路。要制定優惠政策吸引企業及社會各界參與生態環境建設，積極推廣“公司加農戶”，“工廠加基地”等做法，為農産品建立穩定的市場渠道，努力增加農民收入。
七、加強組織領導和監督檢查，確保退耕還林工作順利進行
（二十七）退耕還林是一項十分複雜的系統工程，廣大幹部特別是基層幹部必須切實轉變作風，深入基層，不折不扣地貫徹落實國家有關退耕還林的政策，組織群眾做好退耕還林工作，要加強監督檢查，務必注重實效，反對形式主義，及時發現和解決存在的問題。
（二十八）要進一步提高認識，統一思想。各級領導幹部要進一步提高對退耕還林重大意義的認識，本著實事求是、因地制宜的原則，正確處理好生態效益與經濟效益的關係，當前與長遠的關係，真正把退耕還林這項“功在當代，利在韆鞦”的大事抓緊抓好。
（二十九）退耕還林實行“目標、任務、資金、糧食、責任”五到省，省級政府對工程負總責。各省級政府須確定一位省級領導同志具體負責，並認真組織實施好退耕還林工作。各級政府要切實把退耕還林工作列入重要議事日程，加強領導，及時研究解決實施中的重大問題。各省級政府要層層落實工程建設的目標和責任，層層簽訂責任狀，並認真進行檢查和考核。
（三十）各省西部開發辦和計劃、財政、林業、糧食等部門，要在本級政府的統一領導下，按照各自的職能分工，各司其職、各負其責，密切配合，充分發揮部門優勢，共同做好工作。
（三十一）退耕還林工程的規劃、作業設計等前期工作費用和科技支撐費用，國家給予適當補助，由國家計委根據工程建設情況在年度計劃中安排。前期工作費用和科技支撐費用的有關管理辦法，由國務院有關部門另行制定。
退耕還林地方所需檢查驗收、兌現等費用由地方承擔，國家有關部門的核查經費由中央承擔。
（三十二）各省級政府、各縣級政府要認真組織好縣級自查、省級抽查工作，縣級驗收結果作為補助政策兌現的直接依據。有關部門要加強對退耕還林補助資金撥付、使用情況的監督檢查，特別是要充分發揮審計等監督部門的作用。退耕還林糧食、現金補助兌現情況，要納入鄉村政務公開的內容，張榜公佈，接受群眾監督，防止冒領，杜絕貪污。要建立退耕還林舉報制度，公佈舉報電話、設立舉報箱，接受社會監督。對違法違紀現象，一經核實，要按照有關規定對責任人做出處罰，並獎勵舉報有功人員。
（三十三）本意見所稱退耕還林，包括退耕地還林、還草、還湖和相應的宜林荒山荒地造林。本意見由國務院西部地區開發領導小組辦公室負責解釋。國務院有關部門按照職能分工，在本部門主管範圍內，根據實際需要進一步制定具體實施意見。（完）
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