六省“三農”問題報告——冗員篇

央視國際 2003年04月22日 22:38

　　從2000年開始，安徽省率先進行了農村稅費改革試點。這項改革取消了過去的“三提五統”以及屠宰稅等多個收費項目，為減輕農民負擔建立了制度保證。位於安徽省西北部的太和縣是我國最早開展農村稅費改革的試點縣，三年的稅費改革，讓這裡的農民肩上的擔子輕鬆了，但是這裡的鄉鎮財政壓力卻有增無減。如今，3年時間過去，當地基層財政卻陷入了負債纍纍的境地。為什麼稅費改革後，會出現這樣的情況？為此，《六省三農調查報告》的第二路記者來到安徽省太和縣，調查相關的情況。

　　“少數單位打開水、訂報紙都很困難，訂報紙企業幫着訂。”　這是2003年4月2日太和縣委書記曹壽林在全縣財稅工作會議上的一段講話。他所提到的那些連打開水和訂報紙都很困難的單位，主要是指太和縣下屬的鄉鎮機構。實行農村稅費改革三年，當前鄉鎮的財政困境已經成為這位縣委書記心裏最沉的一塊石頭。而這種壓力，坐在臺上的縣長肖軍，同樣深有體會。

　　肖軍：“現在鄉（鎮）級的財政，如果不是上級轉移支付的話，現在保工資都很困難，不要説保運轉。”

　　太和縣是一個農業大縣，農業人口有138萬，佔總人口的91％。全縣31個鄉鎮，78％的財政收入都來自於農業稅。在1999年，太和縣農民人均負擔是140元，每年可收取的各種農業稅、費為1億8千7百萬。而在2000年，按安徽省的要求實行農村稅費改革之後，農民人均負擔降為69元，每年收取的農業稅及附加總共只有8千7百多萬，減收將近1個億。儘管中央每年要給太和縣下撥3000多萬作為農村稅費改革的補助，但財政缺口依然高達6000多萬。

　　太和縣財政局預算股的股長張仲才已經幹了二十多年的財政工作，是當地有名的鐵算盤，但巧婦難為無米之炊，每次在核計鄉鎮預算的時候，他總是要絞盡腦汁。

　　張仲才：“鄉鎮財政狀況比較緊張，現在只夠發工資的，像一些費用也只能維持機關的正常運轉，只能説維持。”

　　記者：“為什麼緊張？”

　　張仲才：“根據鄉鎮財政狀況呢，現在目前整個來説還是財政供給人員較多，以前的人員包袱比較重。”

　　據太和縣統計局2001年的統計數字，全縣31個鄉鎮的財政供養人員為27151人，每年的工資性支出高達9955萬，而2001年太和縣鄉鎮的財政收入只有9103萬，僅工資支出一項，就使得財政出現了800多萬的缺口。

　　太和縣統計局綜合股股長李傑標告訴記者：“（總人數）合計是27151人，每月供工資性支出是8296100萬，這是每個月，就是鄉鎮財政供給人員基本上工資發放情況。”

　　為了解決工資發放和機構運轉的問題，一些鄉鎮不得不向金融機構甚至個人借款。在阮橋鎮，記者就看到了這樣一張個人融資的登記表，表上的這些人都是阮橋鎮的幹部，融資的原因是為了發工資。鎮財政所的所長劉朝鋒是表上融資最多的人，金額高達11萬，雖然鎮裏已經還了他一萬元，但剩下的10萬元還不知道要等到什麼時候才能還清。

　　劉朝鋒：“我們根本無法還債務，也擠不出錢來還債務。”

　　記者：“那怎麼辦呢？”

　　劉朝鋒：“怎麼辦？作為基層的現在也沒有辦法。”

　　據介紹，阮橋鎮目前欠債將近300萬，而毗鄰阮橋鎮的舊縣鎮，外債則高達980多萬。

　　舊縣鎮財政所所長徐之坤：“如果舊縣鎮全年收入不開支一分錢，兩年也還不完，但是現在舊縣鎮收入只能420萬元，我們開支在608元，每年缺口180萬元左右，根本沒有資金來歸還這個欠款。”

　　在太和縣財政局，記者了解到，像阮橋和舊縣這樣的情況，在太和縣非常普遍。

　　太和縣財政局副局長王進：“我們縣裏就是説三十一個鄉鎮除了城關鎮之外，其餘三十個鄉鎮都不同程度地負債。”

　　鄉鎮財政的困境，不僅表現在工資發放面臨着困難，更令人擔心的是，公共事業的投入出現了大幅度的萎縮。記者從太和縣最近三年的鄉鎮財政收支報表中發現，2000年，太和縣的鄉鎮財政對農村生産的投入為267萬元，對衞生的投入為151萬；2001年，農村生産的投入減少為116萬，衞生投入減少為133萬；而到了2002年，鄉鎮財政在這兩方面都沒有投入的記錄。

　　太和縣縣長肖軍：“我們確保工資發放的前提下，就是農村基礎設施、教育的投入和危房的改造，資金比較欠缺。”

　　阮橋鎮柏林村小學的許多教室，就屬於這種急需改造但又無錢改造的危房。記者來到這裡採訪時，孩子們好奇地盯着我們的攝像機，但他們對身後的裂縫卻熟視無睹。校長吳子青告訴記者，教室維修的費用要靠鄉鎮撥款，但幾年來多次申請，都沒有結果。

　　中國經濟體制改革研究會副秘書長溫鐵軍博士，他長期關注三農問題。太和縣對溫博士來説並不是個陌生的地方。他本人就曾經在那裏作過基層調研。我們將他請到了演播室。

　　主持人曲向東：“溫先生，我聽説你對太和縣非常熟。”

　　溫鐵軍：“我1993年在那兒搞稅費改革試點。”

　　曲向東：“那您如何評價太和縣現在鄉鎮存在的這種財政困難？”

　　溫鐵軍：“看了以後心裏非常難過，因為那個地方很多鄉鎮和村我都跑過。怎麼能夠把現在這種生之者寡，食之者眾這種局面改變為生之者眾，食之者寡？如果要是我們財政供養人口這麼大，而真正能夠生産的人那麼少，那當然它就調不過來。”

　　曲向東：“在太和縣幾年前已經開始了人員分流的努力，我們來看看他們是怎麼做的。”

　　太和縣的農村稅費改革就像水裏摁葫蘆，減輕了農民負擔又扯出來一個機構改革的問題。解決這個問題看上去很簡單，財政收入就那麼多，只要精簡機構，改變僧多粥少的局面，就能夠緩解財政的壓力。可這道理説起來簡單，做起來就不那麼容易了。

　　2003年3月29日，安徽省太和縣阮橋鎮，每週一次的全鎮幹部學習例會正在鎮政府的會議室進行。從當天會議的點名情況來看，到會的幹部達到了75人，此外還有部分幹部請假。據了解，目前阮橋鎮的幹部共有122人。

　　阮橋鎮黨委書記劉中亞説：“你像我們這樣的鄉鎮，四萬多口人，二十五個村委會，就目前這樣的鄉鎮工作，保留60個人去做這些事就可以。”

　　據劉中亞介紹，過去鄉鎮幹部的管理較為混亂，鄉鎮領導批個條，就能辦個吃財政飯的鐵飯碗。到2001年3月進行機構改革的時候，阮橋鎮的超編幹部已達到了64人，按照規定應該全部分流。但記者發現，一些在兩年前就應該分流到村裏去任職的幹部，至今還在參加鎮裏的學習例會。鎮黨委書記劉中亞承認，儘管實際工作不需要那麼多幹部，但要把他們分流出去，仍然是一件很困難的事情。

　　劉中亞：“非常不容易，如果沒有一種百折不撓的精神啊，早該放棄了。”

　　鄉鎮幹部分流的阻力究竟是什麼？為什麼那些被分流的幹部不願意離開他們在鄉鎮的工作呢？雖然阮橋鎮有64位被分流的鄉鎮幹部，但由於種種原因，記者沒能採訪到其中的任何一位。最後還是鎮黨委書記劉中亞為我們道出了其中的實情。“最主要的原因就是求穩怕亂，你把這些人分流走了，有可能是農村的新的不安定因素。”

　　記者：“鄉鎮幹部分流到了農村為什麼會成為不安定的因素呢？”

　　劉中亞：“鄉鎮幹部過去在本來的鄉鎮裏邊，在我們這一塊兒就是因為農民收入低，在鄉鎮做個一般幹部，哪怕他一個月拿三百塊錢四百塊錢比老百姓的收入都高。”

　　2002年，阮橋鎮的農民人均年收入是2295元，而當年該鎮鄉鎮幹部的平均收入是7995元，是農民收入的3.5倍。據記者調查，幹部和農民在收入上的巨大差距，使得人員分流的工作在其他鄉鎮同樣難以開展。

　　記者：“在2001年6月份，你們公佈的關於舊縣鎮機構改革的工作總結，其中要求要分流149個人，從這份文件到現在，究竟有幾個人真正的分流了，有幾個人不再從財政上拿工資了？”

　　舊縣鎮副鎮長王少華：“這些人目前為止還在財政拿工資。”

　　記者：“所有的人？”

　　王少華：“對，所有的人，而且都在這裡上班。”

　　按照太和縣鄉鎮機構改革工作領導小組在2001年2月的一份工作總結，全縣31個鄉鎮計劃到2002年年底分流超編人員2873人。如今時間已經過去了四個多月，究竟有多少人真正分流下去了呢？記者採訪了作為太和縣鄉鎮機構改革領導小組組長的肖軍縣長。

　　記者：“這兩千八百多人中間有多少人完成了徹底的分流，這個數字你知道嗎？”

　　蕭軍：“這個數字應該是個動態的過程。”

　　記者：“您估計這樣一項工作多少年才能完成？”

　　蕭軍：“這個還有一定的過程，具體現在我不好説。”

　　在採訪中，蕭軍縣長始終沒有透露全縣鄉鎮人員分流的具體數字，而且他也無法確定這項工作完成的時間表，但是當前不堪重負的財政供養壓力，給農村稅費改革和農民減負工作，已經帶來了重重隱患。

　　阮橋鎮黨委書記劉中亞：“如果精簡機構成功，那肯定能夠減輕農民負擔，並且能保證農民負擔不反彈。為什麼？你看鄉鎮幹部少了，那你相應的工資支出就少了，工資支出少了，農業稅加上工商稅收入，加上國家轉移支付的這個錢，再發了工資以後，就稍微有節余呀，這個節余的錢我們就可以用來搞發展了。”

　　主持人曲向東：“看來這個精簡機構、人員分流，是説起來容易做起來難。”

　　溫鐵軍：“非常難，你越是在上面，它可分流的領域越多；到縣以下，特別是到鄉鎮這一末級政府的時候，這事就最難解決。”

　　曲向東：“當一個農民他的收入就是要比當一個鄉鎮幹部要低得多，當然在這樣的情況下，我們怎麼能夠要求他們自願地去放下這個鐵飯碗當一個農民呢？”

　　溫鐵軍：“是啊，我們需要考慮如何以什麼樣的宏觀政策來刺激基層經濟充分活躍起來，基層富了、活了人家不願意去當幹部。”

　　過去對農村基層財政有個比較形象的説法，叫吃飯財政。大部分財政收入都被用來發工資了，所以才産生了所謂預算外的預算，産生了亂攤派、亂收費。可是鄉鎮財政的困境，僅僅是因為當前吃財政飯的人太多了嗎？既然財政如此困難，這些鄉鎮幹部是不是都在勒緊褲腰帶過日子呢？

　　負債數百萬，甚至連工資都要靠借錢來發的鄉鎮財政，究竟缺不缺錢呢？這似乎毋庸置疑。但事實上，記者在調查中發現，某些方面，鄉鎮財政又似乎一點兒也不窮。在阮橋鎮的財政所，記者拍攝到了該鎮辦公經費的原始發票。

　　這是一張名為辦公用品的發票，但蓋的卻是北京世界公園的發票專用章。

　　這是2000年5月18日到5月20日的一筆支出，據記錄，支出的用途是縣政府辦公室等領導到合肥辦理公事，3天花掉了9162元。在這3天的支出中，記者發現了4張禮品發票，金額高達5958元。目前阮橋鎮負債近300萬元，這些價值不菲的禮品，究竟是用來幹什麼的呢？

　　太和縣阮橋鎮鎮長李建：“根據實際情況需要，當然，辦公費這塊兒我們儘量能根據工作整體需要。飲料150元；煙1720元；阿詩瑪煙320元；王中王煙344元……這是記者在同一疊發票中隨手翻查的14張相連的發票，總金額為5130元。其中涉及煙酒食品飲料的發票為10張，支出金額為3339元，佔這些發票總金額的65％；涉及禮品的發票為7張，支出1686元，佔33％；只有一張發票中出現了辦公用品的字樣，其金額是105元，佔這些發票總金額的2％。記者還發現，這些發票的背後大都寫着支出的用途。在其中一張740元的煙酒發票，它背後的説明則寫着：縣檢疫站來人，喝文王貢酒一瓶；組織工作檢查，喝精品太和殿酒3瓶；組織部談話，喝精品太和殿酒一件；計生委檢查，喝太和殿酒3瓶；市政研室來人，喝精品太和殿酒一件；審計局來人，用煙兩條。

　　太和縣阮橋鎮財政所所長劉朝鋒：“就是縣裏主管部門來到這裡，晌午需要住下吃飯招待。”

　　記者：“不招待他們行不行呢？”

　　劉朝鋒：“到吃飯時候了，留他住下（吃飯），工作到11點12點，他回去吃飯已經來不及了。像這樣的。”

　　記者：“如果不招待他們行不行？不留他們吃飯行不行？”

　　劉朝鋒：“一般的都留。我們農村裏走親戚啊、串朋友的也留啊，別講我們一級政府了。”

　　煙酒禮品，招待應酬，作為一級政府來説，這樣的一些支出，似乎理所應該。可是對於所欠下的債務，如何歸還的問題，同樣作為一級政府，它們的態度卻並不理所當然。

　　記者：“這樣的財政狀況，欠了那麼多的債務，看來是沒有辦法還清了，那應該怎麼辦呢？”

　　劉朝鋒：“現在作為（鄉鎮財政），只能説是，上級轉移支付（財政補助），或者中央的財政給予支持，別的沒有辦法。”

　　舊縣鎮財政所所長徐之坤：“我認為，上級應該加大對我們的轉移支付（財政補助）力度，使我們在近幾年內能夠擺脫包袱，輕裝上陣。搞好我們的農稅工作和本鎮的財政工作，使我們的經濟出現一個新的騰飛。”

　　看來錢好花，但債誰也不想背。鄉鎮希望輕裝上陣，所以想把債務當成包袱甩給上級財政，那麼太和縣財政局的算盤又是怎麼打的呢？

　　太和縣財政局副局長王進：“這一塊兒我們與銀行也進行協商，實行停息挂賬。”

　　記者：“什麼叫停息挂賬？”

　　王進：“就是把利息停下來，本金挂在那裏。就是停息挂賬，債權仍然是銀行，債權人是金融部門，債務是鄉鎮。”

　　記者：“那麼銀行同意嗎？”

　　王進：“按照金融部門的話説，它不會同意。我們通過，你確實現在要賬沒有辦法，在沒有辦法的情況下，我們再讓你每年向財政清理不良債務，從這方面我們進行協商。”

　　2002年，欠債近300萬的阮橋鎮，辦公費支出為202059元，以該鎮122名鄉鎮幹部計算，平均每人花的辦公費達到了1656元，是阮橋鎮農民人均年收入的74％；

　　2002年，欠債980多萬的舊縣鎮，辦公費支出為1676494元，以該鎮225名鄉鎮幹部計算，平均每人花的辦公費為7451元，是舊縣鎮農民人均年收入的3.2倍。

　　曲向東：“我們看到，一方面是鉅額的債務；但另外一方面又是大量的煙酒禮品支出，為什麼會存在這樣一種矛盾的現象？”

　　溫鐵軍：“這個債務目前情況看，要由這一屆政府來背，他會找出無數的理由告訴你這不是他花的。”

　　曲向東：“那怎麼辦呢？”

　　溫鐵軍：“我覺得到現在為止應該有一個綜合的辦法來解決，比如説稅費改革也好，或者機構精簡也好，或者是反腐倡廉也好，哪一項都不可能單獨奏效，一定要多管齊下，才可能奏效。”

　　關於稅費改革，明清時期的思想家黃宗羲有一句名言“積累莫返之害”，意思是説，每次稅費改革，農民負擔在下降一段時間後會漲到比改革前更高的水平，走向了改革目的的反面。這就是所謂的黃宗羲定律。而要走出這種怪圈，首先要保證農村基層的機構改革整體跟進，全面落實。

　　1、2001年2月，中央召開全國市縣鄉鎮機構改革工作會議。

　　2、2002年4月，國務院辦公廳發佈了《關於做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，通知指出，試點地區精簡鄉鎮機構，合理控制人員編制，壓縮鄉村幹部，優化教師隊伍，努力節減開支。

　　3、據統計：目前我國共有鄉鎮政府45462個，鄉鎮財政供養人員達1280萬人。

　　溫家寶總理：“如果不精簡機構，不減少人員，農民的負擔不能得到徹底減輕。”

　　《經濟半小時》記者 張凱華