我國海洋自然保護地分類分區管控的問題與對策

       2023年修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》不僅在陸海統籌原則指導下實行與陸域自然保護地相一致的分類管控，而且以新型海洋公園制度、海洋自然保護區制度替代海洋特別保護區制度，並與國土空間規劃制度、生態保護紅線制度等銜接，協同推進我國生態文明制度建設。

       管控，是指管理者影響組織中其他成員以實現組織戰略的過程。當前，我國海洋自然保護地管控面臨的問題主要有：

       第一，海洋自然保護地管控與規劃脫節。我國海洋自然保護地建設經歷過“搶救式保護”階段，因缺乏針對海洋自然保護地發展的相關規劃，導致其整體發展方向不明確。我國海洋自然保護地空間佈局、分類體系、管理體制等方面的不足致使管理過程中出現空間分割、環境因素碎片化現象，並引發海洋自然保護地管理分割、破碎以及孤島化問題。

       第二，海洋自然保護地管控質量有待進一步提高。海洋自然保護地管控專業性強，對業務人員、技術條件要求高，然而，相關法律、政策的缺位導致許多海洋自然保護地（尤其市、縣級保護區）尚未建立獨立專職機構，也缺少長期從事保護區建設的專業人員，自然保護地管理體制改革尚未全面完成，已影響海洋自然保護地的管控質量。

       第三，全面落實陸海統籌戰略尚待推進管控思維更新、管控方式變革。一些“陸海兼備”的自然保護地因過去由林業、環境行政部門主管，導致其現實管控工作中仍不免因循“重陸輕海”的慣性思維，陸海綜合治理有名無實，陸海環境管控銜接機制也不夠完備。

       第四，海洋特別保護區制度定位不明。海洋特別保護區制度旨在協調開發與保護，然而，基層管理人員難以把握管控措施和標準。隨著修訂後的《中華人民共和國海洋環境保護法》施行，海洋特別保護區轉型、新建海洋公園問題日漸突出。

       第五，“三區”（即核心區、緩衝區和實驗區）劃分方式作為海洋自然保護地的分區管控依據並不科學。不同海洋區域的自然條件差異明顯，海洋自然保護地受潮汐、鳥類遷徙等自然因素影響較大，而“三區”劃分方式未關注物種棲息地的生境保護，分區管控措施針對性弱，故這一分區方式的制度優勢難以轉化為環境治理效能。

       分類施策、分區治理、精細化建設，是我國海洋自然保護地分類分區管控的改革方向。海洋自然保護地分類分區管控既有空間規劃的自然科學依據，又有區域治理的社會科學依據，且與精細化建設之間具有手段與目的的關係，是應對前述問題的核心策略。結合法理、政策與實踐，下文為解決我國海洋自然保護地分類分區管控的問題提出對策：

       首先，將海洋自然保護地分類分區與國土空間規劃相銜接。編制自然保護地規劃是進行自然保護地管控的先導性工作，海洋自然保護地的生態環境分區管控方案應當與陸海統籌的國土空間規劃相銜接。科學管控要求規劃先行、機構改革破局，而後針對不同類型、特點的海洋自然保護地採取相應的管控措施，並根據實踐中出現的新問題不斷調整管控策略。

       其次，在海洋自然保護地分類分區管控過程中推進陸海統籌區域聯動治理。基於陸海統籌戰略完善對海洋自然保護地的科學管控，需要確立陸海統籌區域聯動治理機制，尤其要重視海岸帶生態系統規劃與治理。陸海統籌、聯動治理將海岸帶自然保護地視為完整的生態系統，以區域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護地，基於海洋自然保護地的設立目標確定其全域覆蓋的生態環境分類分區管控。

       再次，在海洋自然保護地分類分區管控過程中逐步實現精細化建設目標。海洋自然保護地分類分區從宏觀和微觀層面為差別化管控作出安排，頂層設計則確立“精細化建設”目標，通過分類施策、分區管控，旨在使管控對策符合自然生態系統的原真性、整體性、系統性。海洋自然保護地分類分區的差別化管控是不可或缺的手段，而精細化建設將使各級各類海洋自然保護地的管控發揮最大效用。實踐中，需要不斷總結行之有效的做法，明確相關主體的權利、義務、責任，使具有普遍影響力的行為規範、管理制度在立法時得以法律化。

       最後，海洋自然保護地在分類、分區方面不宜特立獨行，而應當基於陸海統籌戰略提出的分類分區管控要求，融入新時代的自然保護地體系中。要進行分類分區管控，重構海洋保護地類型是第一步。海洋自然保護地的管控宏觀上側重於由海洋自然保護區、海洋特別保護區、海洋公園轉向海洋國家公園、海洋自然保護區、海洋公園的類別重構；微觀上側重於完善海洋自然保護地內部的分區管控，轉向核心保護區和一般控制區的二級功能分區模式。當前，《中華人民共和國海洋環境保護法》與擬制定的自然保護地法形成法律規範之間的關聯，並對禁止在自然保護地新設工業排污口和城鎮污水處理廠排污口作出規定。接下來，我國已列入立法規劃中的國家公園法（自然保護地法，一併考慮）應當對各級各類自然保護地管控落實陸海統籌戰略作出規定。

       當前，順應國土空間規劃體系“多規合一”的建設要求，我國通過識別並確認生態功能保護區，將現行的飲用水水源保護區以及現有自然保護地範圍以外的生態保護紅線區域合併，形成自成一類的中國自然保護地類型，為自然保護地的分類貢獻中國方案，並基於陸海統籌戰略提出分區差異化管控、精細化建設的對策，為海洋自然保護地的分類分區管控提供新思路。

       （作者 梅宏 中國海洋大學法學院教授、中國海洋大學海洋發展研究院高級研究員）