新華網消息：據中共中央黨校主辦的《學習時報》第322期文章《加快壟斷行業的改革步伐》，近幾年，我國電力、電信、鐵路、民航等壟斷行業的改革取得了積極進展，行業壟斷局面有所改變。但總體上看，壟斷問題尚未從根本上解決，有的行業仍是政企不分、獨家壟斷；有的行業雖然引入多家競爭，但在主要業務領域仍是一家獨大，真正的競爭尚未形成。打破行業壟斷，促進市場競爭，既是國有企業改革的重要內容，又是健全現代市場體系的重要方面。全文如下：

　　由於各方面原因，我國歷史上形成了大量的依附於權力體系的行業壟斷公司。計劃經濟時期，這些公司不是獨立的商品生産和經營者，沒有自己獨立的利益追求，因此不會對國家計劃的實施和整個社會的資源配置效率産生重大影響。改革開放後，企業不再是計劃經濟體制中的一個鏈條，他們逐漸變為獨立的市場主體，具有強烈的利益追求。在這種情況下，如果繼續允許一部分企業借助於行政力量，壟斷社會資源，牟取企業和部門利益，就會嚴重影響市場機制的形成，加劇社會分配的不公，導致資源配置的低效率。近幾年，我國電力、電信、鐵路、民航等壟斷行業的改革取得了積極進展，行業壟斷局面有所改變。但總體上看，壟斷問題尚未從根本上解決，有的行業仍是政企不分、獨家壟斷；有的行業雖然引入多家競爭，但在主要業務領域仍是一家獨大，真正的競爭尚未形成。打破行業壟斷，促進市場競爭，既是國有企業改革的重要內容，又是健全現代市場體系的重要方面。

　　1、我國反壟斷主要是反行政壟斷

　　壟斷分自然壟斷、經濟壟斷和行政壟斷三種。自然壟斷是指具有網絡性經營特點的行業，如電網、自來水、煤氣管道、電話等。對於這些行業，由一個廠商生産全行業産品的總成本比由多個廠商生産的總成本低，因此獨家生産比多家競爭更有效率，更能夠有效地向消費者提供廉價的商品或服務供給。經濟壟斷是指經營者依靠經濟實力、專利以及市場經營策略等取得的壟斷地位。這種壟斷是自由競爭和技術進步的産物，因此在多數情況下能夠得到社會的承認。對於經濟壟斷，只要它對市場公平性不構成威脅，各國均採取較為寬容的態度。尤其是在經濟全球化背景下，跨國公司的涌現和成長，在一定程度上影響著國家的競爭力。從美國政府對待微軟公司壟斷和捆綁銷售行為案的態度可以看出，美國並不希望支解微軟，因為那不符合其國家利益。行政壟斷是指企業採用或借助於非市場手段（主要是行政力量）實現的市場壟斷，包括地區封鎖、地方保護、設立行政性壟斷公司、政府限定交易、國家指定專營，等等。由於行政性壟斷限制市場競爭，具有極大的不公平性，因此受到經濟學家和公眾的普遍反對。

　　需要指出的是，自然壟斷和競爭領域並不存在嚴格的限制。世界上一些國家經濟發展的經驗告訴我們，隨著科技進步、基礎設施的改善以及市場的不斷完善，過去曾經屬於自然壟斷的行業，可以通過引入市場競爭機制，變成競爭型行業，或者在某些經營環節實現市場化，從而大大地提高經營效率。美國政府放寬對民航業的管制就是一個典型的例子。美國民航業過去曾經是一個高度壟斷的行業，政府對市場準入實行嚴格限制。壟斷導致服務質量低下，服務價格高昂，消費者對此意見很大，要求改革的呼聲很高。上世紀80年代，美國逐步放寬了對民航業的政府管制，一些新的航空公司紛紛進入市場。在激烈的市場競爭下，一些老牌的航空公司倒閉，一些新的公司崛起。競爭促進了民航市場的細分，服務質量隨之提高，價格也大幅度下降，消費者從中得到了實惠。

　　發達國家的反壟斷主要針對經濟壟斷，以防止私人公司通過合併、殺價、價格聯盟以及將在某一市場上的壟斷地位擴大到其他市場等手段，損害消費者和小公司的利益，阻礙創新、服務質量改善和技術進步。與發達國家不同，現階段我國存在的問題主要不是因為經濟壟斷妨礙市場競爭和提高效益，而是行政壟斷，尤其是行業和部門壟斷。如電信業、金融業、熱力公司、煤氣公司、電力公司、民用航空、鐵路運輸、公共交通等，這些行業所取得的壟斷地位，不是依靠技術創新，也不是依靠資本投入，而是依靠行政權力、阻撓市場競爭的結果。一些行業表面上看似乎具有自然壟斷性質，但實際上是在搞行政壟斷、部門壟斷，謀取部門利益，或力圖使部門既得利益固化。更有甚者，一些部門往往打著維護“國家經濟安全”、加強“政府監管”以及提高“國家競爭力”等名目，維護行業和部門利益，使人難以識別和區分。由此可見，現階段我國反壟斷的主要任務是反行政壟斷。

　　與經濟壟斷相比，行政壟斷對市場秩序的危害要大的多。首先，行政壟斷直接導致以行政權力或者行業優勢地位配置資源，妨害自由競爭機制的形成和發展，擾亂市場秩序，降低整個經濟的運行效率。其次，行政壟斷阻礙統一、開放、競爭、有序的現代市場體系的形成，導致市場壁壘重重，商品及生産要素流通受阻，各地、各企業的比較優勢難以得到發揮。第三，行政壟斷損害經營者自由經營的合法權益，同時限制了消費者自由選擇商品和服務的權利，導致壟斷價格和服務質量低下等問題。第四，行政壟斷容易孳生腐敗，損害政府形象。壟斷導致政府主管部門行為企業化，産生大量收費和審批項目，加重企業及個人負擔。這種腐敗，其實是制度上的腐敗，它比個人腐敗更為隱秘，危害性更大，其最終受害者是國家。據統計，從1998年到2001年，中國部分壟斷行業違法收取的各種費用高達530億元人民幣。行政壟斷構成了目前中國最嚴重的腐敗形式，其造成的損失已經遠遠超過官員貪污受賄造成的經濟損失。第五，行政壟斷直接違背世貿組織規則，不利於提高我國的國際競爭力。

　　行政壟斷不簡單是一個經濟問題。行業壟斷部門從某種程度上講已經演變為利益集團，它們對行業發展政策的形成具有相當的影響力。從這個意義上講，打破行業壟斷，不僅需要推進經濟體制改革，而且需要推進政府管理體制改革。

　　鋻於行業壟斷的種種弊端，我國于上世紀90年代初開始探索以打破壟斷為目的行業改革問題。1994年3月，國務院批准郵電部“三定”方案。1995年4月，原電信總局變更為企業法人。1999年2月，中國電信按業務縱向切分為中國聯通、中國移動、中國電信、中國網通等4家公司。2002年，中國電信再次進行南北拆分。1998年7月，在原中國石油天然氣總公司的基礎上，分拆成立了“中國石油天然氣集團公司(中石油)”和“中國石油化工集團公司(中石化)”。2002年中國民航業通過行業重組，合併成立了5大集團，包括3家航空公司，1家航空保障公司，1家航空信息服務公司。同時，外資投資航空公司和機場的股份比例放寬至49%以上，民間資本可投資民航業。2002年，國家電力公司被拆分成11家公司，包括2家電網、5家電廠和4家電力輔助公司，並組建電力監管委員會，實行電力競價上網。這些計劃經濟的最後堡壘通過行政手段被拆分重組成競爭性寡頭，初步形成了一定規模的市場競爭格局。與此同時，城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關係社會公共利益的行業，也開始向國內資本開放，並允許海外資金參與市政公用設施建設。這標誌著中國市政公用市場將告別政府壟斷經營的局面，加速市場化進程。2003年，北京市打破地區、所有制、內外資界限和行業壟斷，開放公共交通、軌道交通、收費公路、供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經營性基礎設施領域和文教衛生體育等經營性社會事業領域，積極推行項目法人招標制。

　　儘管壟斷行業的改革取得了顯著成效，但改革進程才剛剛拉開序幕，全面的、真正意義上的反壟斷改革尚沒有開始。積極推進壟斷行業的改革，打破行業壟斷，已是人心所向，大勢所趨。應該説，我國打破行政性壟斷時機已成熟。國外經驗證明，打破行業壟斷，多是在行業供過於求時出臺。經過多年的發展，我國幾乎所有行業的産品或服務供給，都已經供過於求。目前壟斷行業發展迅速，産品和服務供應“瓶頸”問題基本緩和，這為反壟斷改革創造了基本條件。

　　2、儘快出臺發壟斷法

　　競爭是市場經濟的靈魂，運用法律手段確保市場經濟主體平等、公平、自由地參與市場競爭，是世界各國通行的做法。

　　中國的反壟斷立法可以追溯到上世紀80年代初期。1980年，國務院發佈的《關於開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，成為中國保護市場競爭的最早的行政性法規。在反對地方保護主義方面，1990年11月發佈了《關於打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》。1993年9月頒布的《反不正當競爭法》和1997年12月頒布的《價格法》，開始涉及反壟斷的條款。1993年12月24日，國家工商局又發佈了《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》，明確“公用企業”的具體對象包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、金融、保險、交通運輸等行業。1999年8月通過的《招標投標法》，對建設市場的壟斷行為，進行了規範。1994年和1996年原外經貿部發佈了《關於中國出口産品在國外發生反傾銷案的應訴規定》、《關於處罰低價出口行為的暫行規定》，對國內外企業傾銷行為進行了規制。從上述這些法規可以看出，我國把反壟斷立法的重點放在了反行政壟斷上。

　　儘管我國在反壟斷立法工作方面取得了重大進展，但仍有相當多的壟斷行為並未得到有效制止。這其中有執法不嚴的問題，但主要還在於我國現行法律、法規對壟斷的規制，存在諸多不足：一是對壟斷規制的法律文件效力層次大多較低，缺乏應有的權威性。除《反不正當競爭法》、《價格法》和《招標投標法》外，其他法規均以國務院甚至部門規定、條例形式出現。二是調整範圍偏窄。《反不正當競爭法》自誕生之日起至今，一直承擔著調整不正當競爭行為和壟斷經營行為的使命，但限于立法時的歷史條件，許多行政壟斷行為並沒有包括進去，許多在現實經濟生活中頻頻出現的一些限制競爭的行為也沒有包括進去。三是對行政壟斷實施主體的法律責任規定太輕，且缺乏強有力的監督機制。對公用企業限制競爭行為最高只能罰款２０萬元，沒有沒收非法所得的罰則，行政處罰明顯偏輕，起不到法律應有的懲戒作用。四是反行政性壟斷的主要機構設置不當，存在多頭執法、部門執法、交叉執法的問題，使得反行政壟斷執法舉步維艱。如國家先後出臺了《電信管理條例》、《招投標法》等若干法律法規，分別把工商部門對電信、招投標行為的監管權分離出去，由“對口”政府部門管理。這樣做，實質上是肢解了原有的《反不正當交易法》，結果導致多頭執法和部門執法，行業主管部門既當“運動員”又當“裁判員”。

　　解決我國在反壟斷方面所面對的法律困境，最根本的就是要儘早出臺反壟斷法，並在此基礎上形成我國的反壟斷法律體系。反壟斷法被西方國家稱為“經濟憲法”，主要原因是反壟斷法維護競爭自由，制止不公平交易行為。各國經驗表明，反壟斷法在維護競爭秩序、促進經濟發展中發揮重要作用。

　　早在上世紀90年代初，當時的國家經貿委和國家工商局就開始了反壟斷法的起草工作。1994年，反壟斷法列入八屆全國人大立法規劃，1998年再次列入九屆全國人大的立法規劃，並成為2002年五次會議的第一號提案。在此後的一年一度的人大會議上，代表對反壟斷法的呼聲空前高漲。

　　反壟斷法遲遲不能出臺，原因是多方面的。一是各個方面對於法律條文的爭議較大。如前所述，中國的壟斷比較特殊，主要是行政壟斷，而國際上主要是經濟壟斷。如果把行政壟斷寫入法律，難以和國際接軌；如果不寫進去，又不符合中國國情。而且有人認為，行政壟斷不僅僅是一個經濟問題，不是通過反壟斷法就能徹底解決的。二是有人認為反壟斷是市場經濟充分發展之後的任務。目前中國企業的規模還普遍偏小，與世界排名的大企業相比就更小，因此中國當前應當鼓勵企業集中，而不是要反壟斷。三是反壟斷法立法遇到來自行業和部門的巨大阻力。一些壟斷行業出於自身的既得利益，以本行業的特殊情況為由，要求從反壟斷法中得到豁免。

　　如果説在上世紀90年代初期中國還不完全具備條件出臺反壟斷法的話，那麼在10年後的今天，制定反壟斷法的條件已經成熟。首先，市場取向的經濟改革取得了巨大成功，計劃經濟條件下的價格壟斷制度已經被打破。隨著社會主義市場經濟體制的確立，我國95％以上的商品和服務價格已經放開，市場競爭的格局基本形成，市場而不是政府成為價格的主要決定者。第二，我國企業的所有制結構已經實現了多元化。現在，民營企業、三資企業已經與國有企業一起，構成我國經濟的重要組成部分。在這種情況下，如果仍然以所有制不同而在市場準入、銀行貸款等經濟資源的配置上實行不公平待遇，顯然是不合時宜的。三是大部分國有企業已經成為自負盈虧的市場主體，能夠與其他企業進行公平競爭。即使是一些帶有自然壟斷性質的行業，如鐵路、民航等，也都在某些環節引入了市場競爭機制。四是我國已經加入世貿組織，必須遵守相應的國際慣例。今天，我們在制定行業發展政策時，不僅要考慮國內因素，而且要考慮這項政策所帶來的國際影響。

　　3、自然壟斷行業改革與政府規制

　　隨著科技和市場需求的變化，一些傳統上被認為具有自然壟斷性質的行業，或這些行業的某些業務、環節，可以通過引入市場競爭機制，實現經營市場化。這樣，這些行業的進入壁壘被逐漸克服，使得政府規制的前提在這些行業或某些環節不再成立。在上述背景下，放鬆對壟斷行業的管制，成為一種趨勢性變化。比如上世紀80年代至90年代，迫於公眾的壓力，美國政府開放了航空、電力、市政和公益事業等所謂自然壟斷行業。在短短的幾年內，這些自然壟斷行業的業績和競爭力大幅度攀升 。

　　從上世紀90年代開始，我國開始推進電信、航空、電力、鐵路、銀行、保險等壟斷行業的改革。改革的目的是在這些行業引入市場競爭機制，以提高壟斷行業的經濟效率，滿足人們日益增長的服務需求。從大的方面講，壟斷行業的改革涉及到兩項內容：一是開放市場，放鬆行業管制，允許更多的企業參與競爭；二是改革政府規制，並建立起新的行業規制體系。近十多年來，前一項改革取得了比較大的進展。相對而言，後一項改革比較緩慢，至今未取得實質性進展，其結果是在行業管理上出現“越位”和“缺位”並存的現象。一方面，引入競爭機制後，原有的以價格控制和市場準入為主要內容的規制已經不適應行業發展的需要，對這些規制沒有進行及時修正，造成政府管理上的“越位”；另一方面，新的規制體系又沒有建立起來，導致政府管理上的“缺位”。

　　由於自然壟斷行業多是一些關係國計民生以及在國民經濟中起主要作用的産業，因此推動壟斷行業的改革，不僅關係到這些行業的持續發展，而且關係廣大人民群眾的切身利益。在壟斷行業改革過程中，破除過時的政府規制，建立適應市場經濟發展需要和行業特點的新規制體系，是一項十分重要而緊迫的工作。借鑒國外的經驗，並充分考慮我國的國情，建立有中國特色的行業規制體系，需要從以下幾個方面著手。

　　第一，科學設計行業開放的路徑，有步驟地放鬆行業管制。從世界範圍看，自然壟斷行業的市場化改革是一個趨勢。我國壟斷行業改革雖然取得了很大進展，但與其他行業比較，改革仍然嚴重滯後。壟斷行業普遍存在經營效率低下、服務質量差、價格較高的問題。解決這些問題，最根本的是逐步開放市場，引入競爭機制，實行政企分離，使壟斷企業成為自負盈虧的競爭主體。參照國外的經驗，自然壟斷行業的市場開放有分割壟斷廠商和引入産業外競爭廠商兩種典型路徑。而分割壟斷廠商又可分為按業務種類的縱向分割和按地域分佈的橫向分割兩種。縱向分割一般是將壟斷廠商的非壟斷業務剝離，實現市場化經營，同時仍然限制壟斷業務的市場準入。如電信市場上數據業務、增值業務與市話等基礎業務分離，郵政市場上郵政儲蓄與信函等傳統業務分離，電力市場上發電與配電業務分離，鐵路和航空市場上路網與運輸分離。縱向分割的缺陷是擁有瓶頸設施的上遊廠商向下游廠商尋租。如電力行業的輸配電網環節是一個瓶頸設施，而經營輸配電業務的電網公司處於壟斷地位，發電廠商和電力零售企業都必須借助電網公司的輸配電網向用戶提供電力。與縱向分割不同的是，橫向分割通常將壟斷廠商按照區域分割。比如美國曾經就將電信業巨頭AT＆T拆分為7家地區小貝爾公司，從而大大促進了美國電信業的競爭和發展。橫向分割的好處是能夠在短期內造就出若干平行的市場主體，缺陷是破壞行業網絡的全程全網絡性。具體到我國壟斷行業的市場化改革到底採用哪種路徑，這要根據各個行業的特點來確定。

　　第二，適應市場開放的要求，積極進行規制重建。隨著自然壟斷産業的市場開放和引入競爭，政府規制的重點發生了轉移，即由過去的以價格和市場準入規制為重點轉變為以網間協調、稀缺資源控制和普遍服務為重點，單純的經濟規制為兼顧效率和公平的社會規制所取代。

　　網間協調是指競爭對手之間實現網絡資源的互聯互通，或者壟斷性的網絡運營商為新進入者提供市場準入，以實現有效競爭。如何實現網間協調，成為市場開放條件下政府對壟斷行業規制的重點。

　　稀缺資源控制是指通過政府規制，有效規避稀缺資源的破壞性開採和浪費性使用。目前國際上通常採用公開拍賣稀缺資源，使稀缺資源的外部性內部化。

　　普遍服務是指行業提供的産品或服務要同時滿足三個條件 ，即一定的質量保證、針對所有用戶、價格可以承受。這個概念是AT&T總裁西爾多?維勒于1907年首次提出的。在引入競爭前，普遍服務主要依靠企業內部高利潤業務對低利潤業務的補貼來實現的。引入競爭後，企業內部的交叉補貼機制與競爭之間是存在矛盾的，新進入者從追求利潤最大化的原則出發，往往不願經營虧損的業務，而只從事帶來高利潤的業務，而競爭的結果必然導致高利潤業務的利潤受到擠壓，使得原有企業再無力利用高利潤業務彌補虧損性業務，這將使普遍服務的目標難以實現。為了解決這個矛盾，需要政府對普遍服務作出重新的制度安排，或通過一般意義上的財政轉移支付手段，或採用目前國際上比較流行的建立普遍服務基金或者拍賣普遍服務的手段，將原來對消費者和企業的“暗補”變為“明補”。這樣，既保證了普遍服務目標的實現，同時也保證了有效競爭的開展。

　　社會規制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、環境保護和防止災害為目的，通過對物品和服務的質量及伴隨它們的提供而産生的各種活動制定一定的標準，並從根本上限制特定行為的規制。從本質上説，社會規制主要是為了應對經濟活動中存在的外部性（特別是外部不經濟）、非價值性物品、信息不完全以及為提供某些公共産品而設置的，以增進社會福利為目的。

　　第三，在現有行政框架內建立相對獨立的規制機構。獨立規制是一種相對較好的制度安排，但這種制度安排需要一些前提條件。根據OECD關於規制改革的報告，規制機構的獨立性應包括6個要素：一是法律對規制機構授權；二是規制機構在機構設置上獨立於行政部門，實行自治管理；三是規制者由多方任命(如政府與議會共同任命)；四是規制者實行固定任期；五是建立職業標準和有吸引力的薪酬標準；六是設立穩定的經費來源(如通過行業收費，而不是政府預算撥款)。發達國家的獨立規制一般都基本包括了以上特點。從上述六個方面看，目前我國尚不具備條件建立完全獨立與行政體系之外的規制機構。一個可行的辦法是，在行政部門內設規制機構，實現政策、規制相對分離。這是在當前我國體制特點下的最好選擇。

　　根據這一設想，首先要賦予規制機構必要的權力和資源。在此前提下，要建立公開透明的決策程序。決策部門應該在決策過程中為利益相關者提供發表意見的機會，公開公佈決策結果以及詳細的理由。重要的決策還要經過專家諮詢，讓有關各方充分了解決策帶來的後果。同時，要建立必要的監督和制衡機制。規制機構如果沒有強大的監督和制衡機制，有可能成為腐敗的溫床。在我國政治體制下，規制機構適宜設在政策主管部門之下，由政策主管部門對規制機構實現監督制衡。二者之間的職能劃分和制衡機制的設計必須科學合理。

　　第四，加快政府規制的法制建設。規制內容和規制機構的權力、資源、責任、程序、監管等，都需要有法律依據。而我國壟斷行業的發展一直存在無法可依，或者法規陳舊的問題。必須加快反壟斷法的立法進程，在此基礎上，根據壟斷行業的發展實際，制定行業規制的法律法規體系。在立法滯後的情況下，可以考慮先設立行政性條例，以解燃眉之急。（文/朱澤）

責編：王麗華