增值稅改革試點:中國新一輪稅制改革的前奏

央視國際 (2004年02月09日 13:11)

　　三聯生活週刊消息：從2003下半年出口退稅改革開始，中國新一輪稅制改革便拉開了序幕。2004年，我國推進稅制改革的力度將進一步加大，將增值稅作為改革試金石，將增值稅由生産型轉向消費型。而在決策層的規劃中，增值稅改革試點還只是中國新一輪稅制改革的前奏

　　 對投資徵比較重稅的爭論

　　國家稅務總局副局長、時任國家稅務總局稽查局長的許善達，在1999年舉辦的一次內部研討會上曾表示，政府在1993年新稅制設計中，最終選擇了生産型增值稅的一個重要原因，就要對投資加以比較重稅。

　　所謂生産型增值稅，就是在計算一件商品的增值額時，既不扣除全部固定資産，也不扣除折舊，課稅對象相當於生産資料和消費資料的總和，納稅人因此稅負較重。而增值稅由生産型改為消費型，對各種生産資料和消費資料價格影響不會太大。但由於徵稅環節和徵稅對象發生變化，將大大降低企業固定資産投資成本。

　　1993年時政府宏觀調控目標是:治理通貨膨脹，消除泡沫經濟。1996年中國經濟軟著陸，1997年亞洲金融風暴之後，需求不足逐漸出現。近幾年來，國內的消費增長速度雖然不是很高，但至少比GDP增長速度不低。為治理通貨緊縮，解決內需不足問題，國家實施了多年積極財政政策，每年國債發行量約在1500億左右。然而，有統計數字證明，在2003年以前，國有投資增長速度達到了30%～40%，但是私人企業投資卻是零增長，甚至是負增長。政府投資並沒有有效地拉動民間投資，甚至還對民間投資産生了“擠出效應”。

　　“實際上，這中間存在一個悖論——積極財政政策是為了擴大投資、拉動內需，但我們的稅制卻是對投資徵重稅。而另一個現實就是因為政府投資在不斷增加，就又需要財政收入的增加來支撐。對投資徵重稅極大地抑制了民間投資，反過來又導致政府開支過大。”中央財經大學財政與公共管理學院副院長、稅收經濟研究所副所長劉桓説。

　　許善達當時就提出，不能就靠政府這點赤字投資去支持需求增長，來維持整個國民經濟運轉。通過政府的財政政策和貨幣政策，能把社會的投資帶動起來，才是治本之策。他認為，回顧1994年開始徵收生産型增值稅前後，對於通貨膨脹和通貨緊縮的影響，可以得出的結論是，現行的稅制結構，必須做根本性調整。在堅持市場經濟稅收原則前提下，要把稅收政策取向，從治理通貨膨脹、對投資徵重稅這個方向扭轉過來。否則，以刺激投資需求為主要方向的財政政策和貨幣政策難以見效。

　　劉桓認為，這一輪稅制改革還有一個關鍵就是，給企業以什麼樣的地位問題。“投資主體應該由政府逐漸轉成企業，這已經是從上到下的共識。”他説。

　　但財政部財科所稅收研究室主任孫剛則表示，不宜對增值稅轉型促進企業投資的作用過分樂觀。“增值稅作為一種流轉稅，是企業墊付的稅款，而不是企業最終負擔的稅款。增值稅轉型只不過是減少企業墊付的稅款，使企業的現金流增加一些。”他説，“另一方面，在市場經濟環境下，企業投資主要是看市場情況，稅負只是影響投資的因素之一，但不會是決定性因素。”

　　而許善達卻認為實際上不是這麼回事。他説，按市場經濟的原則，任何一個時期，流轉稅都應該是購買者和供給者分別負擔的。雙方各分擔多少，取決於供給彈性和需求彈性。這才是一個比較好的稅負解釋理論。按這個原理，在通貨膨脹時期，稅負較多的由購買者來承擔，而通貨緊縮時期就比較多由生産者承擔。

　　但時至今日，中國宏觀經濟發展的實際情況，與許善達1999年提出增值稅應該轉型時已有所不同。2003年民間投資已經啟動，在政府準備開始改革這個稅制的時候，防止一些領域投資過熱和通貨膨脹苗頭的措施不斷加強。

　　國務院發展研究中心宏觀部研究員倪紅日就提出，一定要密切關注在增值稅轉型的試點地區和行業，會否導致投資過熱，引發通貨膨脹。

　　一個明確的信號

　　“通貨膨脹還是通貨緊縮是經濟週期的問題，財稅政策應該對宏觀經濟有調節作用，但不是決定因素。但是從微觀上看，增值稅轉型對企業個體來説，意義卻非同尋常。”劉桓説。增值稅由生産型改為消費型，最直接的好處就是企業購買原材料、固定資産等所交納的稅金可以在産品銷售時應交納的稅金中扣除，即企業在購買原材料和固定資産這一環節不交稅或少交稅。他説:“這就是實實在在的減少企業負擔。”

　　許善達當時就表示，不是説所有的稅只能增加，不能減少，實際上，當時國家稅務總局曾經做過測算，以實行生産型增值稅後1995年的數字為依據，再加上營業稅，企業的稅負至少是在25%以上，這還是相當保守的估計。

　　1995年國家對於外商設備進口免稅政策的一個反復，從另一個側面説明了生産型增值稅對企業盈利和投資的影響。當時有一種意見，認為我國對外商設備進口免稅政策導致稅收收入流失太多，有關領導也表態，要研究取消外商設備進口減免稅政策。“我是深知我們生産型增值稅負擔之重的，一下取消了對外商設備進口免稅的政策，可能對已簽約和未簽約的談判影響太大，這不是一句話的事。經研究，決定取消進口減免稅政策。可取消不到半年就恢復了。為什麼？因為取消後外商馬上反映:我已經有投資，原來的設計、可行性報告等，都是按不徵稅做的。你現在突然又恢復徵關稅、徵增值稅，我就不幹了。正談判的不談了，意向書也不來了。兩三個月內，全國各地都反映外商發生變化了。後來國務院決定恢復減免稅政策。”許善達説，“我們國家法定關稅和增值稅，稅率是比較高的，都足額徵就不得了，進口就無利可圖，所以就減免稅。”

　　近年來，中國經濟每年GDP增長大約在7.5%～8%左右，而每年稅收增加使每年的財政收入都保持15%～20%左右的增長。

　　“這在一定程度上説明企業稅收負擔較重。稅收的增長是好事，但不能給企業造成一定的負擔。一般來説，政府財政收入的增長應該保持或不低於GDP的增長就可以了。而我們現在財政收入的增長速度大約為GDP增長的兩倍。”劉桓説，“稅收變化對於投資的影響是很微妙的，除了實際影響外，還有對投資者和消費者的心理影響。一般來説，稅收每減少1%，就可能帶動GDP增長0.3%。”

　　劉桓認為，我國稅收收入的重點還應該向別的稅種轉移。現在政府的稅收收入完全依靠一個稅種，對增值稅的依賴太重，約佔整個稅收收入的50%左右。“一個國家把稅收收入建立在一個稅種之上是很危險的，應該儘快找到別的稅源。”他説。

　　而從世界各國趨勢看，稅改是必然趨勢。去年美國總統布什提出一個數額巨大的減稅計劃，最後國會批准十年內美國減稅3500億美元。在美國減稅的影響下，各國都紛紛推出不同程度的減稅計劃。

　　稅收對於企業生産經營的外部環境影響很大。“如果中國不進行稅改，國內企業競爭力就會減弱，而入世後，國內的企業要面臨更激烈的市場競爭。”孫剛説。此外，劉桓認為，如果我們不順應國際趨勢減少稅負，就可能影響我國吸引外資的能力，也可能促使我們的企業把生産投資轉移到海外，最後有可能導致中國出現“空巢經濟”。

　　調整既得利益格局

　　孫剛認為，這一輪稅制改革，減稅的幅度具體有多大還需要探討。多年來我們國家一直追求財政收入的穩健增長，而稅收的調整實際上就是利益格局的調整。“我們以前説對於已有的利益格局是‘不擠不讓’，就是不影響既得利益集團的利益。但現在這一輪稅制改革進行，有的既得利益可能不受影響，但有的就不保了，如果全都保，稅制就沒法改革了，利益格局也就無法調整。”他説。

　　有分析人士認為，這一輪稅制改革實際上意味著，從一味追求財政收入增長速度，到放水養魚、藏富於民的稅收徵管思路的變化。

　　孫剛認為政府改革稅制是有“放水養魚、藏富於民”的考慮。他説:“現在政府管的事、要辦的事太多，每年財政收入增加多少都不夠用，這個勢頭如果得不到遏止，不是好事。”而倪紅日則認為，這次稅改客觀上是有“放水養魚、藏富於民”這種作用，但主觀上卻並不是為了這個目的。“這一輪稅改主要還是為了完善稅制本身，適應市場經濟的要求。”

　　稅製作為一種法規，一旦定下來以後就不能輕易更改，但對於中國這樣一個轉軌經濟國家，制度轉換時期決策層的制度預期不確定，就可能導致對於立足於市場經濟體制環境的宏觀經濟政策反應不力。對此，劉桓認為，稅制決策者當然會力求稅制能夠和經濟發展相吻合，但經濟發展有其自身的規律，不會因為稅制改革而受重大影響。“稅制是一種法規，屬於上層建築。經濟基礎決定上層建築，只有在經濟基礎變化到一定程度之後才能推動上層建築發生改變。所以只能是隨著大的經濟發展，稅製作相對主動的調整。”他説，“稅制改革的延後是正常現象，當然也需要制定的時候有一定的前瞻性，但不能超前于經濟發展的實際情況，否則會對經濟有不利影響。”

　　中國社科院財政與財貿所副所長高培勇也指出，任何一個國家的稅收制度，總要植根于一定的經濟社會環境，並隨著經濟社會環境的變化而做相應調整。實際上，有關決策者已經意識到，若不對稅收制度做出與時俱進的調整，稅收制度肯定會對經濟發展産生負面影響。但新一輪稅制改革的反對之聲，主要是惟恐稅收收入因此減少或稅收收入增幅因此下降。問題是，因財政減收的擔憂而擱置擬議進行或亟待進行的稅制改革，終歸不是長久之事。而且，將經濟社會發展因此遭受的拖累計入賬冊，從宏觀層面看，很可能得不償失。（謝衡）

責編：陳卓