整治垃圾短信亟待突破法律盲區

　　新年伊始，北京的趙先生用新的手機號碼給朋友們發短信説，因為不堪垃圾短信遮天蔽日式的騷擾，他只得新買了一個手機號，朋友們要給他發短信的話，就用新號碼，老號碼還用著，但只能接打電話，他已經去運營商那裏申請取消了老號碼的短信功能。

　　如今，只要你是手機用戶，就難以繞開垃圾短信。據一家運營商內部人士介紹，現在有一些客戶已經不堪垃圾短信的騷擾，要求運營商停止所有的短信服務。

　　在剛剛結束的地方兩會中，一些人大代表建議通過手機實名制等方式管住垃圾短信。

　　李德鋒等10名廣東省人大代表近日建議，廣東省政府可以考慮通過省人大制定相關的地方性法規或管理條例，強制規定在廣東省境內的所有手機用戶必須全部實行實名制。

　　浙江省人大代表、中國移動浙江公司總經理鐘天華建議在全省範圍內建立綠色網絡聯動機制，制定出臺不良信息治理和個人通信信息保護的管理條例。

　　北京市人大代表、中國移動北京公司總經理何寧更是對媒體透露説，北京移動可能對神州行用戶實行“手機實名制”的計劃。

　　目前管束垃圾短信究竟有哪些法律的盲區，相關法律的訂立是否就能緩解海量垃圾短信的局面？

　　垃圾短信治理遭遇法律瓶頸

　　中國移動天津公司負責人閆五四向記者介紹説，垃圾短信主要有兩種來源：一類是端口群發垃圾短信，包括SP（內容提供商）端口、集團客戶行業端口和移動自有業務端口，另一類是手機間點對點群發垃圾短信。

　　目前端口群發的垃圾短信，運營商管理起來比較容易，比如，天津移動在投資5000萬元建立移動信息服務中心後就管住了SP，畢竟SP數量不多，只要有用戶投訴，很快就能查到源頭，而且現有法規對SP哪些行為違規説得比較清楚，判斷是否違規也比較容易。2007年，僅天津移動就處理了110家違規的SP，關閉了29個SP短信端口，當年實現SP投訴量比2006年下降74％。

　　現階段垃圾短信治理的難點主要在點對點，也就是手機間的群發垃圾短信，在一些業內人士看來，現行法律的不完善使垃圾短信的治理遇到了瓶頸。

　　閆五四説，公民的通信權利是受到法律保護的，通信過程、通信內容涉及個人隱私，都是應保密的。就像我們寄信，郵局不可以拆看信的內容。短信也是一樣，通信運營商無權檢查短信內容。

　　目前的做法是利用技術手段，對集中群發、發送條數過多等異常現象進行觀察，並經政府授權阻攔。大多數運營商是對每小時發送量超過200條的點對點短信進行系統自動監控，但這種情況很被動，往往是已經造成一定不良影響才發現，比如有消費者向運營商舉報，運營商才能處理，這並不能從根本上杜絕垃圾短信。

　　還有另一個問題，目前有相當多的手機用戶是預付費用戶，比如神州行的用戶，這些用戶買手機卡時不用登記實名，這也給垃圾短信的發送者提供了空子，他們大量發送垃圾短信後把卡一扔就再也找不到人了，當監管部門發現異常開始追蹤時，已經錯過最佳時機了。

　　業界認為，只有從立法上取得突破，對垃圾短信的治理有法可依，才能真正收到實效。為此，必須明確界定垃圾短信，明確執法部門權限及執法流程等。還有學者呼籲手機實名制，以便監管者順藤摸瓜找到垃圾短信的製造者、傳播者。

　　浙江省人大代表鐘天華在接受當地媒體採訪時説，雖然已經投資幾千萬元整治垃圾短信，但還是不能解決問題。隨著技術的提高，垃圾短信也在更新換代，讓人防不勝防。因此，除了技術上建立綠色網絡進行控制外，還需要管理上、制度上、法律上的支持，只有形成聯動機制，才能更好地解決類似問題。

　　治理垃圾短信能否押寶實名制

　　早在2005年年底，公安部、信息産業部和中國銀監會就聯合宣佈，在全國範圍內整治手機違法短信。當時的説法是用手機進行違法犯罪的活動越來越猖獗，信産部要求運營商對用戶的有效身份進行登記。

　　此後幾年，什麼時候執行手機實名制一直是輿論關注的焦點，媒體也試圖從信産部等部門負責人的講話中捕捉手機實名制的時間表。

　　如今，儘管沒有全國方案，但一些地區已開始試水。上月底，北京市人大代表、中國移動北京公司總經理何寧對記者透露了北京移動對神州行用戶實行“手機實名制”的計劃，具體方法是“對市場上銷售的神州行卡號進行管控，要求用戶必須用身份證去辦理卡號。

　　廣東省的10名人大代表提出的建議是對目前仍在使用流通的“神州行”、“大眾卡”一類的卡號手機用戶，給予一個整改限期。這些用戶要在規定期限內憑身份證到相關電信部門重新辦理用戶登記，如果過期不登記，原持有的卡號一律作廢。他們還建議，“神州行”、“大眾卡”一類的新用戶，必須憑身份證購買並登記開戶；加強檢查督促，堅決杜絕購買時無需身份登記、使用時無需識別身份的卡號手機用戶，一經發現依法查處；嚴格規定通信運營商及各級代理商的責任，同時要嚴格保護用戶資料。

　　事實上對於實名制該不該執行，實名制是不是解決垃圾短信一勞永逸的辦法，業界一直有不同的看法。

　　支持者認為，預付費手機卡使用的隨意性混亂了市場，實名制非常必要，況且實名制在一些國家已經實行。

　　反對者則認為，整治垃圾短信與實名制無關，關鍵看運營商是否下決心，因為無需實名登記本身是預付費卡優勢之一，一旦取消了該特點，相當一部分用戶很可能就會放棄使用預付費卡，影響運營商銷售。

　　中間派認為，推動實名制工程浩大繁瑣，加之假身份證及流動人口龐大等原因，短期難以取得預定效果，但從長遠而言應該實行。

　　還有人擔心，實行實名制，運營商只有成本，沒有收益，缺乏動力。比如，很多預付費卡用戶均持有兩三張電話卡，實名制後他們可能只會保留一張，目前統計出來的國內手機用戶數會大幅度下降。

　　垃圾短信只是個人信息洩露後的冰山一角

　　中國社科院法學所研究員周漢華一直致力於推動保護個人信息的相關立法。周漢華説，現在最嚴重的信息洩露，是個人身份證和電話號碼信息洩露後被不法之徒濫用。身份證號碼和電話號碼，是信息社會、數字化生存裏面最關鍵的要素，但是這兩個“號碼”卻時常出現在網絡上。現在在網絡上可以查到許多個人身份證和電話號碼。這兩個“號碼”的濫用，不只會導致垃圾短信的氾濫，最終會危害正常的社會交往和商業秩序。

　　周漢華認為，垃圾短信還只是冰山一角，個人信息的洩露，有可能導致財産的損失，甚至發生刑事案件。比如，你有多少財産，多少房産，你住在什麼地方，你家裏有什麼人，你喜歡訪問什麼網站，你的作息規律是什麼，可以全部描繪出來，實際上你在某種程度上已成為一個透明人，這樣很容易受到侵害。

　　這樣的信息洩露在國外叫“信息侵權”，已經成為國際社會關注的問題。一個典型的案例是，不久前，英國海關丟了兩張光盤，上面有一半英國人的個人信息，事件導致海關署長辭職，布朗首相專門為這個事情做檢討。

　　周漢華説，個人信息保護法，就是要保護對個人信息的處理。個人信息的處理至少包括三個環節：第一誰可以採集個人信息；第二誰可以使用個人信息，怎麼使用，包括怎麼交換；第三，如何對它進行銷毀或者保護。

　　目前的狀況是三個環節都不規範，似乎誰都可以採集個人信息。比如居民身份證法裏，對於什麼時候應該使用、查驗身份證有明確要求，但現在很多地方都要求查驗身份證，而且似乎也都有權利複印身份證。身份證的信息流失出去對個人來説是一個很大風險。

　　但專家也指出，從立法程序來看，出臺個人信息保護的有關法律尚需時日，公眾必須學會提防個人信息被濫用，也可以利用現有法律保護自身權益。

　　本報北京2月26日電

責編：李萍