中國人口眾多，保障國家糧食安全始終是治國理政的頭等大事。2013年中央經濟工作會議和中央農村工作會議都將糧食安全問題擺在首位，明確提出國家糧食安全戰略方針是：“以我為主、立足國內、確保産能、適度進口、科技支撐”，戰略目標是：確保穀物基本自給、口糧絕對安全。

　　小麥是中國最重要的口糧之一，小麥産業發展直接關係到國家糧食安全和社會穩定。近年來，國內資源環境、糧食供求格局和國際貿易形勢都發生了深刻變化，在“四化”同步和對外開放的新形勢下，為細化和落實中央提出的糧食安全新戰略方針和目標，筆者對國內小麥産業發展進行了系統深入思考，認為小麥産業發展面臨的6大突出問題需要關注和應對。

　　小麥産業面臨的六大突出問題

　　第一，種麥效益持續下滑。近年來，儘管國家不斷提高補貼和最低收購價水平，但小麥的種植收益不僅低而且還在持續下降。據國家發改委調查數據，2008年以來全國小麥畝均凈利潤連續5年下降，從164.51元/畝降為2012年的21.29元/畝，降幅達87%，成本利潤率僅為2.56%。主要原因包括：一是投入成本不斷增加。2008-2012年，小麥生産成本中的物質與服務費用從278.69元/畝增加至396.69元/畝，增長42.3%；其中化肥費增長40%，機械作業費增長37%，種子費增長51%。二是人工成本大幅提高。隨著農民外出打工機會增多，農村雇工成本明顯上升。2012年，小麥畝均人工成本為291.4元，比2008年增長1.2倍，比2000年增長2.5倍。三是小麥價格提高幅度低於農資上漲幅度。為保護農民種糧積極性，自2006年起國家實施小麥最低收購價政策並且價格逐年提高，但提高幅度呈縮小趨勢。2014年産的小麥（三等）最低收購價提高到1.18元/斤，比2013年增加6分，增長5.4%，低於上年9.8%的增幅；較2006年累計增長41.2%，平均增幅為6.4%。小麥生産總成本從2006年的404.77元/畝上漲至2012年的830.44元/畝，累計增長1.1倍，年均增長12.7%。種麥收益持續降低致使華北部分地區出現小麥撂荒現象，本來可以種小麥和玉米兩季作物，但有的農戶只選擇種一季玉米。與其他作物相比，小麥的種植效益不僅顯著低於蔬菜、棉花等經濟作物，在糧食作物中也是收益最低的。2012年蔬菜、棉花的畝均凈利潤分別是小麥的115倍和1.2倍；水稻、玉米的畝均凈利潤分別是小麥的13.4倍和9.3倍。

　　第二，小麥國際競爭力不斷下降。入世以後，根據世貿組織規則，中國開始對小麥實行關稅配額制度管理，對配額內進口小麥實行1%的低關稅，對配額外進口小麥徵收65%的高關稅。同整個農業一樣，中國小麥正處於成本快速增長時期，在貿易自由化背景下，國內小麥逐漸面臨越來越大的國際競爭壓力。在過去的兩年多時間裏，美國小麥在離岸價的基礎上加上運費、保險、關稅、進口增值稅以及港雜費後的到岸稅後價多數時間均低於國內優質小麥銷區價，尤其是2013年3月以來，在國際小麥價格整體下行的趨勢下，國際小麥到岸稅後價持續低於國內優質麥銷區價，價差最高達400元/噸。綜合來看，中國小麥在價格、成本及品質等方面都不具有優勢，國際競爭力逐漸減弱，未來在最低收購價及成本增加的推動下，國內小麥價格還將進一步上漲，中國小麥的國際競爭力將繼續下降。

　　第三，科技應用日益受到規模限制。據中央農村固定觀察點調查數據，目前全國戶均小麥種植規模僅有4.5畝，規模過小不僅大大限制了勞動生産率的提高，而且制約了先進生産技術的應用和推廣，不利於小麥産業實現現代化。在江蘇射陽縣四明鎮調查發現，規模經營的小麥耕種機械作業成本為130元/畝，比分散經營減少35元/畝，種子成本減少47元/畝，兩項合計減少82元/畝；應用於規模經營的大型機械裝備小麥播種7道工序僅需要100元/畝，較農戶分散經營又降低了30元/畝。此外，規模經營為大中型機械在深翻等環節使用提供了條件，不僅有效提高了土壤的有機質和可持續性，同時為北緯33度上億畝稻茬麥解決了茬口銜接緊迫問題，大幅度提高了小麥的單産水平。

　　第四，産業化組織模式難以適應新要求。隨著市場化和貿易自由化的推進，中國小麥産業發展面臨的組織問題越來越突出。麥農規模小、數量多、組織成本高（據調查，目前全國近百萬農民合作社中真正規範的麥農合作社數量很少），作為單個分散的個體獲取市場信息的能力不足，無法將小麥生産與市場供需相匹配，也難以與企業形成利益聯合體，限制了一體化經營的自身擴展，而且我國小麥産業化經營起步晚，小麥加工企業規模偏小，龍頭企業整體仍處於初級層次，對小麥産業化經營的帶動能力不強，也影響了我國小麥産業的長遠發展。

　　第五，小麥生産面臨資源和環境約束。資源和環境約束對小麥生産的影響加劇。在水土等農業資源約束日益增強的背景下，微利的小麥生産面臨種植面積難以穩定的挑戰，在華北等水資源短缺的主産區小麥生産面臨的挑戰更大，甚至在一些地下水嚴重超采地區亟需通過開展小麥退耕休耕來恢復脆弱的生態環境。據測算，如果將每畝灌溉水成本提高到200元，華北小麥種植面積將下降40%以上。全球變暖影響加劇，極端天氣不斷增多，自然災害多發頻發，對農作物中生長期較長的小麥生産的影響最大，2010~2012年國內小麥已經經歷多次嚴重乾旱的不利影響。

　　第六，支持和保護的政策空間越來越有限。根據WTO規則，中國入世可以享受的微量允許支持量僅有農業總産值的8.5%。各種補貼方面，2012年中央“四補貼”支持量約1600億元，僅佔當年農業總産值的2.1%，但考慮到“四補貼”主要用於糧食産業，從特定支持角度看逐步接近WTO約束水平，所剩空間不多。價格支持方面，目前國際小麥到岸稅後價較國內銷區價格水平低10%~20%，假設最低收購價按照平均每年7%的幅度繼續提高，且國際價格沒有大幅度下跌，仍保持在280~320美元/噸之間，到2020年國內小麥價格較目前累計提高幅度約50%左右。也就是説，目前對提高種糧農民積極性起主要作用的最低收購價政策未來還有5~6年的提價空間，但在2020年前後將很難運用，到那時65%的配額外關稅也難以阻擋國外小麥的大量進口，在缺乏關稅保護的環境下，其他相配套的支持補貼政策效果也將大打折扣。

　　政策建議

　　一是加大小麥科研和推廣投入，通過集成應用提高科技貢獻率。小麥屬於常規育種，要區別於商業化育種政策，必須堅持國家為投入主體，科研院所為科研主體，政府推廣體系和公司為推廣主體，國家在小麥科研和育繁推環節都要加大投入和支持力度，夯實小麥科研和推廣基礎。同時要通過各産業環節技術創新、集成配套以及體制機制創新，有效服務小麥産業健康發展。

　　二是加快推進多種形式的適度規模經營，從根本上提高産出效率。隨著小麥機械化程度的快速提高，目前各地開展了大戶、家庭農場、合作社以及公司經營等多種形式的規模經營，但也存在規模大了，單産和效益沒有提高的問題。各地政府必須給予政策支持和引導，在加快推進小麥適度規模經營時，必須質和量並舉，甚至量必須服從於質。

　　三是明確各種補貼與生産者、産量挂鉤，提高補貼效率。必須儘快改革現有對小麥的補貼政策，首要原則是要用好WTO賦予我們的8.5%的微量許可空間。既然規則允許，提高補貼政策效率的最好辦法就是要明確與生産者、産量緊密挂鉤，新增補貼要切實補給新型規模生産經營者，真正做到種麥有利可圖。

　　四是近期維持最低收購價政策，中長期可探索對規模經營者實行收入支持政策。從中長期看，價格支持政策空間越來越有限，可探索通過建檔對規模經營者實行收入支持政策，具體手段包括直接補貼和收入保險相結合。目前美歐等國的糧食産業新政也是朝著這個方向調整的。

　　五是加大對麥農合作社、大戶和家庭農場支持，解決産業化組織最短板環節問題。建議現有合作社培育等相關扶持政策向麥農合作社、大戶和家庭農場傾斜，加快培育多種形式、多種層次能夠帶動普通麥農的新型規模經營主體，儘快解決小麥産業化最短板環節組織化問題。

　　六是在多雙邊談判中堅守目前的保護水平，為國內小麥産業提供一個穩定的發展空間。考慮到小麥作為口糧的戰略性、基礎性地位以及國際競爭力還將長期處於下降趨勢，況且中國已承諾的小麥關稅配額數量巨大（964萬噸），約束關稅也只有65%，建議在未來的WTO談判和自貿區談判中堅決不做任何讓步，為國內小麥産業提供一個相對穩定的發展空間。