杭州“量化法治”試驗開創中國法治建設先河

　　將法治的內在要求分解、量化，變虛為實、變抽象為具體，將法治的原則轉化為易判別、可操作的具體標準……經過3年的打磨和探索，2008年，一個被稱作"法治指數"的評估體系，在浙江省杭州市余杭區正式實施。

　　這個"法治余杭量化評估體系"成了余杭經濟社會發展一張全新的晴雨錶。專家認為，這一試驗"開創了全國法治建設的先河"。　　

　　核心：規範公權、保障人權

　　余杭區司法局是"法治指數"評估體系的具體制訂單位。局長毛新利説，這個評估體系的核心是"規範公權、保障人權"。規範公權可以包括依法執政、依法行政和司法公正三個方面；而保障人權則涵蓋全區包括區本級、區級職能機關在內的66個單位和部門，涉及百姓的參與權、知情權、選擇權和決策權。

　　具體而言，這套評估體系的特色可以用"149"三個數字來概括。"1"是一個法治余杭指數，該項是對余杭公民社會現狀進行的最概括的評估。它以黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規範有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧為總體目標，設立"推進民主政治建設，提高黨的執政能力"等9個具體指標。

　　"4"即4個"評估層面"，余杭的各工作領域，從區本級、區級機關部門、鄉鎮街道到村社區都為受評對象。法治評估體系在這一層次的設計中，針對不同部門既設立了共性目標，又有個性目標。如對余杭區信訪局的個性目標設定包括"案件辦結率達到90%以上，一次辦結率達到70%以上"等。

　　"9"，就是面向老百姓的9種調查問卷。涉及黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規範性、監督工作、民主政治參與、安全感和滿意度等9方面，總分為1000分。通過人大代表和政協委員的參與和打分，幫助政府部門了解群眾某一階段對機關工作的評價和建議。

　　在余杭法治指數的孕育制訂過程中，依法行政、司法公正和民主民生是貫穿始終的三大著力點。而幹部選拔任用的規範程度、政府各部門對群眾投訴案件的辦結率、社會安全感等這些群眾十分關注的問題，都成為計算指數的依據。

　　有了這個"注重實踐、便於操作"的"考卷"，各級黨政幹部的工作變得易於量度、監督、獎懲。喬司鎮黨委副書記説："過去很多事情沒有明確要求；現在，法治指數建立了一套'標準體系'，不僅規定了做什麼，還明確了怎麼做，做到什麼水平，真正感受到從未有過的壓力。"

　　量化法治：為科學發展提供制度保障

　　據介紹，目前我國實施法治量化評估體系並推出法治指數的，僅有香港特別行政區。余杭為何要推出這樣一個評估體系？

　　毛新利説，儘管余杭一直非常重視法治建設，但過去各級黨政部門在具體操作過程中，尚存在很大不足。最直觀的體現就是行政命令多，法治意識相對淡薄。而世界銀行2006年出版的《Where is the wealth of nations》(《國家的財富在哪》)在分析國家資本財富問題時，將法治指數作為國家的無形資産餘額的重要組成部分，明確指出：一個中等收入的國家，其無形資産平均有36%取決於教育水平，57%取決於法治程度。

　　杭州市委常委、余杭區委書記朱金坤坦言，"依法治國"既是歷史發展的趨勢和時代發展的潮流，更是建設社會主義市場經濟與民主政治的必然要求。隨著余杭社會經濟發展，人民群眾對民主政治、制度文明的訴求不斷增強。"十五"期間，余杭人均GDP突破了4000美元，與之相伴，余杭發展遇到某種意義上的"瓶頸"。適時建立法治評估指標體系，即是對這種發展"瓶頸"的突圍。

　　余杭區委分管政法的副書記戚建國表示，法治環境是城市最重要的投資軟環境，是科學發展的制度保障。余杭有條件先走一步，讓法治成為政府社會管理的一種常態。

　　中國人民大學法學院教授、博士生導師張志銘説："從微觀上看，每一個指標及其數值要求均具體而客觀。從宏觀上看，法治的指標體系綜合構成了一個全方位的目標要求。"他認為，余杭建立法治評估體系的最大價值在於：把法治的內在要求通過一套科學合理的指標體系，將各地、各部門、各行業依法治理的內容分解、細化和量化，轉化為一個個可以測評的指標，組成一個體系和系統，"開創了全國法治建設的先河"。

　　希望余杭成為法治建設的試驗田

　　儘管"法治指數"剛剛在2008年正式推出實施，但在長長的醞釀、探索過程中，它已為余杭帶來了可喜的變化。政府依法行政能力不斷增強，行政訴訟中政府一把手出庭應訴已經制度化。對法律的學習更加重視，政府主要職能部門新任幹部必須事先通過法律知識考試。普法經費保障力度前所未有……

　　這裡的農民在全國率先自薦海選"村官"，創新基層民主法制和政治建設。在社區換屆選舉中，余杭100%實行直選。平時遇到糾紛，諮詢律師和司法熱線、選擇通過法律途徑解決問題的也多起來了。杭州首家法治網站---余杭法治網開通一年，訪問量已達11萬多人次；政府設立的"148(要司法)"法律諮詢中心2006年一年接待來電來訪近3500批次……法治的理念漸漸融入日常生活，百姓法治意識正在得到空前強化。

　　中國社科院法學研究所所長、中國法理學研究會副會長李林認為，建立法治量化評估體系對於余杭這樣的基層行政區而言，是推進民主法制建設的嶄新探索，讓法治真正有尺可量。"改革開放深圳是試驗田，希望法治建設余杭成為全國的試驗田。"

　　當然，任何形式的量化指標體系評估都無法做到十全十美，這項全新探索也在實踐中遭遇到不少難題和困惑。如余杭在立法權、監督權上都不具有獨立性。又如，如何界定好以服務為主的行政機關實施法治政策的效益産出；如何處理好內部評估和外部評估的關係問題，化解行政部門常有的"誰是評估者"的困擾；如何化解不同部門之間由於工作性質不同而可能産生的疑慮，避免誘發"幹多不如幹少"效應等。

　　"一切才剛剛開始。"毛新利説，余杭區委、區政府為了推進"法治余杭"的建設，已經制訂了兩個長長的"五年計劃"。"我們會不斷地吸納來自各方的意見並進行調整，盡最大努力使該量化指標體系評估完善化、客觀化。"(張樂）

責編：尹薇