積極穩妥地探索實行職能有機統一的大部門體制

    沈榮華/中國行政管理學會研究員

    黨的十七大對我國新時期加快行政管理體制改革做出了新的部署,提出了新的要求,其中明確提出要“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制”。學習領會這一新的改革要求,積極穩妥地實行大部門體制,對於推進政府職能轉變,優化政府組織結構,確保政府全面正確履行職能,有著重要意義。     

    一、實行大部門體制的必要性

    大部門體制,又稱大部門制、大部制,一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸併為一個較大的部門,或者使相同相近的職能由一個部門管理為主,以減少機構重疊、職責交叉、多頭管理,增強政府履行職能的能力。大部門作為政府機構設置的一種形式,是相對於小部門而言的,通常管理職能較寬,業務管理範圍較廣,對一項政府事務或幾項相近事務實行統一管理。所以,實行大部門體制的關鍵,在於實現職能有機統一。在我國現階段,探索實行職能有機統一的大部門體制的必要性,主要體現在三個方面:

    有利於提高政府履行職能的能力。改革開放以來,我國先後進行了5次大的政府機構改革,使政府職能有了重大轉變,機構編制得以精簡,管理方式不斷創新,大體上與我國改革發展的進程相適應。但是,政府體制改革並沒有到位,而且隨著改革和發展,政府管理面臨著許多新的問題,主要表現在機構重疊、職能交叉,政出多門的問題突出,例如城鄉建設、環境資源、交通運輸、食品藥品、人力資源、社會保障等領域都不同程度存在著類似的問題,成為影響政府效能的體制因素,不僅造成了部門職責交叉、權責脫節、推諉扯皮、多頭管理、效率低下現象,更為重要的是,加大了行政成本,影響了政府履行職能的能力,因此,對一些相近職能或融合性強的職能進行整合,探索實行大部門體制,有助於從體制上理順部門間關係,使政府運行更加順暢,提高政府全面履行職能的能力。

    有利於適應市場經濟發展的要求。在市場經濟條件下,政府是“有限政府”,政府的職能和規模都是有限的,政府的作用主要限定在“市場失靈”的公共事務領域,如宏觀經濟調控、建立法律框架、提供公共産品和服務、維護社會公正和秩序等,較少干預微觀經濟運行。改革開放以來,我國按照建立社會主義市場經濟體制的需要,進行了多次機構改革,精簡了大量按計劃經濟而設立的專業經濟管理部門,同時健全了宏觀經濟管理部門、市場監管部門。進入新的發展階段,隨著市場經濟發展和經濟增長方式轉變,要求政府進一步轉變職能,實行政企分開、政事分開、政資分開、政府與仲介組織分開,加強宏觀調控,減少對微觀經濟的干預,但目前政府體制上存在的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題,不利於市場經濟的發展。比如説,有的綜合部門既管宏觀又管微觀,既管規劃又管項目審批,不能集中精力搞好宏觀調控,也不利於産業管理部門進行統籌協調;有的部門政企不分,既當“裁判員”,又當“運動員”,干預微觀經濟社會事務;因此,在新的改革發展起點上,按照大部門體制改革的思路,有機整合政府職能和部門,加強中央政府的宏觀調控、政策規劃制定、維護法制政令統一實施等宏觀管理職能,減少對微觀經濟運行的干預,充分發揮市場在資源配置中的基礎作用,形成適應市場經濟發展的政府體制。

    有利於形成精幹高效的政府組織結構。政府機構是承載政府職能的實體,為了履行職能,政府通常需要設立相應的管理機構。在傳統社會,政府職能比較簡單,機構設置也較少,如古代中國僅設有吏部、戶部、刑部、兵部、禮部、工部等幾個部門,美國在19世紀初只設有國務院、財政部和陸軍部三個部門。進入現代社會,隨著經濟社會發展,政府管理的事務越來越多,各國都先後增設了許多新的管理機構,如能源、運輸、環保、社保、衛生、信息等部門,但是政府也不能增加一項職能就設立一個機構,使機構數量無限擴張。為了解決這一難題,國際上採取的流行做法,就是將職能相近的部門重組為一個大部門,實行大部門體制,如發達國家無論大小,內閣部門一般保持在15-20個之間,而發展中國家則相對多一些,在20-30個之間;同時,為了行使某項相對獨立的職能,或管理某方面的事務,大多數國家設有其他行政機構,如獨立機構、直屬機構、辦事機構等,名稱、數量和職能取決於各國政府管理需要,形成了以內閣部門為骨幹框架,其他行政機構相輔相成的政府組織結構。在我國,政府同樣面臨著管理職能增加但又不能設立過多機構的矛盾。探索實行大部門體制,統籌考慮職能配置和各種類型機構設置,有助於政府在保持合理機構數量的基礎上全面履行職能,逐步形成更加精幹高效的現代政府組織結構。

    二、實行大部門體制是一個積極探索、循序漸進的過程

    探索實行職能有機統一的大部門體制,應以科學發展觀為指導,按照建設服務型政府、法治政府和效能政府的要求,積極穩妥地加以推進。無論是部門職責的重新界定,還是機構的調整重組,都要有利於政府全面正確有效履行職能,有利於解決現行政府管理體制存在的突出問題,有利於推動科學發展,促進社會和諧,更好地為人民服務。

    目前,我國經濟社會的總體形勢是好的,改革的方向和任務是明確的,推進改革的有利因素很多,但也面臨著許多新情況新問題。應當看到,在我國實行大部門體制,還處於探索階段,缺乏成熟經驗,實行大部門體制需要一個探索過程,必須堅持積極穩妥的方針。一方面,要抓住時機,積極探索,首先選擇一些意見集中、影響全局的重點領域,實行大部門體制,邁出堅實步伐,爭取有所突破。比如説,加強環境保護,改善生態環境,事關可持續發展和人類生存環境,應將環保職能整合和機構設置擺到更加突出的位置;使全體人民住有所居,事關民生,建設職能的調整,應統籌協調城鄉建設,把住房建設、住房制度改革放在更加突出的位置,著力解決低收入家庭的住房困難。另一方面,大部門的設置,主要取決於我國改革面臨的環境、條件和內容,要充分考慮到現實可行性,循序漸進,分步實施,避免出現這樣那樣的問題。比如説,為了加快形成綜合交通運輸體系,發揮各種交通運輸方式的整體優勢,突破經濟社會發展的“瓶頸”,有必要整合各種交通運輸管理職能和機構;同時考慮到有的管理部門的特點以及運行情況,改革需要一個過程,相關職能和機構整合就要從現實可行性出發,逐步推進。

    從我國改革歷程看,改革開放以來,我國根據各個時期改革發展的要求,逐步推進政府職能轉變和機構改革,為逐步實行大部門體制提供了成功經驗。例如,1982年的改革,主要是精簡機構人員,國務院工作部門由100個(含部、委、局、辦,下同)精簡到61個,人員編制縮減約25%。1988年的改革,按照職能轉變的要求,國務院工作部門由72個減少到68個,人員編制精簡20%。1993年的改革,按照發展社會主義市場經濟的要求,國務院工作部門從86個減少到59個,人員編制減少20%。1998年的改革,精簡了9個專業經濟管理部門,國務院工作部門減少到52個,人員編制減少47.5%。2003年的改革,主要是進一步轉變政府職能,調整機構設置,完善與市場經濟相適應的政府管理體制。以上五次國務院機構改革,標誌著政府改革的重要階段,呈現為一種分階段、逐步推進的過程,適應了不同時期改革發展的特點和要求。實行大部門體制,應充分運用以往成功經驗,實事求是地逐步推進改革進程。

    從國際經驗看,成熟市場經濟國家實行大部門體制,也大多是逐步推進、不斷調整的。例如,英國的大部制就經歷了一個逐步完善的過程,其外交和聯邦事務部,是1968年由外交部和聯邦事務部合併而成的;商業、企業和規劃改革部,兒童、家庭和學校部,創新、大學和技能部等部門,是1997年通過機構整合成立的;環境、食品和農村事務部,是2001年由原來的農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部整合而成的。美國1955年通過機構整合成立了衛生、教育和福利部,1979年又將該部分解為衛生與公眾服務部和教育部兩個部;農業部經過了多次重組,1994年又將商務部和內政部負責的相關職能劃歸農業部;國土安全部是2003年由22個聯邦機構重組而成的超級大部。德國1986年成立了環境、自然保護和核安全部,接管了原來由內政部、農業部和衛生部共同負責的環境保護職能,形成大部制;2001年成立的消費者保護、食品和農業部,是由原食品、農業和林業部改組而成。日本內閣部門原來有1府22省廳,2002年重組合併為現在的1府10省廳,儘管這次機構重組是通過一次大規模改革完成,但從上世紀90年代中期就開始著手進行,專門設立了改革推進機構,制定了中央省廳改革法律等,到2002年才正式完成,歷時多年。

    三、大部門體制改革需要重點研究解決的幾個問題

    十七大關於加快行政管理體制改革的基本要求是,“著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能”。探索實行大部門體制,應按照十七大的要求,突出重點,統籌兼顧,深入研究和解決改革中面臨的問題。

    1.職能和機構整合問題。實行大部門體制的實質,在於實現職能有機統一,確保運轉順暢,而不在形式上調整多少部門。按照這一要求,改革方式有兩種選擇:一個途徑是將職能相同相近的部門,重組為一個職能更寬、管理範圍更廣的大部門,使相關職能由一個大部門負責,統一協調管理相關領域的事務。具體整合方式,應從實際出發,統籌考慮。比如説,食品藥品安全管理與公共衛生服務有著內在有機聯絡,應當在統籌協調食品藥品和公共衛生管理職能的基礎上,整合現有政府部門,統一負責相關領域的政策規劃、組織協調和監督管理職能。再比如説,能源涉及到經濟、社會、外交、資源等多個領域,關係到國計民生、國家安全和發展戰略,國家能源管理機構的設置,既要考慮強化行業管理職能,也要考慮從更高層次上加強戰略規劃和統籌協調職能,實現職能有機統一。另一個途徑是只對相同相近職能進行整合,不動機構。在許多情況下,一個部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉,或者一項事務的工作流程客觀上需要幾個部門共同管理。在這種情況下,就沒有必要重組機構,而是採取職能整合的辦法,將相近職能歸入一個部門管理為主,使之成為該項職能的主要負責部門,&&協調相關業務,其他部門配合,做到職責明確、各負其責,防止都負責、又都不負責,出了問題無人負責。

    2.決策與執行分開問題。目前,有些政府部門集決策權、執行權、監督權于一身,容易導致權力過於集中、部門利益化等問題。十七大報告提出,要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構的運行機制”。實行大部門體制,有的部門職能更寬,權力更大,可能出現新的部門利益,監督控制更加困難。因此,實行大部門體制,更有必要在建立決策與執行相對分離的權力結構上有所創新。在這方面,國外已有多年實踐,有些成熟經驗可供我國參考借鑒。例如,20世紀90年代起,英國開始推行政策制定與執行相分離的政府模式,內閣部門主要負責政策制定,設有各種決策諮詢委員會,同時將部門內設機構成建制地轉為執行機構,負責政策執行,並授予執行機構負責人充分的人事權、管理權和財政資源支配權,目前執行機構已達100多個,大部分公務員在執行機構工作。澳大利亞、新西蘭、新加坡等國也有類似做法。從我國情況看,可考慮以大部門制改革為契機,進行決策與執行相對分開的改革試點,如將執行性、服務性、監管性的職責及相關機構,分離出來作為大部門的執行機構,將所屬事業單位改為獨立法人單位,使部門本身主要負責政策制定,執行機構和法人單位專門負責政策執行,形成決策與執行相互制約和協調的權力結構和運行機制。

    3.各類政府機構關係問題。現代政府機構種類較多、關係複雜,例如我國目前政府機構分為政府組成部門、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位、部門管理的機構等。實行大部門體制,涉及到部門職能重新界定和機構調整,如何理順各種機構之間關係,優化政府組織結構,至關重要。可供考慮的措施有:一是對各種類型機構的定位、職責、規格、權力、責任和隸屬關係,做出明確無誤的法律界定,為理順機構之間關係奠定組織基礎。例如,將目前機構設置中政事不分、以事業單位序列卻行使行政職能的機構,明確界定為行政機構。二是使一個部門主要負責一個事務或融合性強的事務,做到職責明確,便於問責。三是明確綜合部門與行業部門之間、政府組成部門與其他政府機構之間,是分工合作、相輔相成的關係。四是通過建立部際聯席會議制度,確定負責一項事務的&&協調部門等方法,加強部際關係協調機制,提高政府整體效能。

    4.地方政府機構設置問題。我國是實行單一制的國家,中央政府的機構調整必然會影響到地方政府的機構設置。實行大部門體制改革,在邏輯順序上應先從中央政府起步,而後延伸到地方政府。考慮到中央政府與地方政府的職能有所不同,例如中央政府管理更側重宏觀性、間接性和指導性,地方政府管理更側重具體性、直接性和執行性,地方政府的機構設置也應當有所不同。在大部門體制改革中,除了根據政府管理需要實行上下級對口設置的機構外,其他地方機構的設置,應在地方機構編制總額限定的情況下,由地方各級政府根據本地行政管理的實際需要,因地制宜地整合職能和機構,靈活設置地方部門,為地方政府改革和管理創新留下空間,充分發揮地方政府積極性、創造性。(沈榮華/中國行政管理學會研究員)

責編：馮曄