全國人大擁有最高權力 國家領導體制持續改革

    全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，也是我國國家領導體制的核心內容。

    即將召開的第十一屆全國人民代表大會第一次會議，將選舉産生中華人民共和國主席、副主席，全國人大常委會委員長，中央軍委主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，並對國家權力架構中非常重要的政府部門和司法部門做出人事安排。由此，人們可以清晰看出我國國家領導體制權力分配、運行的特點和脈絡。

    全國人大擁有最高國家權力

    我國的國家機構設置依據的是民主集中制原則，因此必須設立一個國家最高權力機關，即全國人民代表大會。根據我國憲法，全國人大及其常委會擁有國家的最高權力，主要體現在以下幾個方面。

    首先，全國人大掌握包括制定和修改憲法，決定戰爭和和平的問題，批准省、自治區、直轄市的建置，決定特別行政區的設立及其制度，審查和批准國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告，審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告等在內的國家最高權力。

    其次，全國人大是最高立法機關，有權制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。

    其三，國家主席、副主席，全國人大常委會委員長，中央軍委主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉産生。各中央國家機關也都由它産生，對其負責，受其監督。

    其四，全國人大行使最高監督權。全國人大開會期間，國務院總理、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長都要向會議作工作報告；全國人大及其常委會有權對其他所有國家機關制定的法律文件的合法性和合憲性進行審查，並且每年都到各地進行執法檢查，監督法律的執行情況；全國人大代表在大會開會期間，全國人大常委會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案，受質詢的機關必須負責答覆。

    其五，我國的全國人大因為是非常設機關，因此，設立全國人大常委會作為常設機關在全國人大閉會期間行使最高國家權力。全國人大選舉全國人大常委會的組成人員，全國人大常委會委員長在全國人大開會時要向全國人大作工作報告，全國人大有權撤消或者改變全國人大常委會不適當的決定。

    其六，憲法規定，全國人民代表大會還有權行使應當由最高國家權力機關行使的其他職權。

    中國人民大學法學院憲法與行政法治研究中心主任胡錦光教授向《?望》新聞週刊表示，由此可見，全國人民代表大會在理論上享有一種“無限權力”，凸顯出全國人大及其常委會在我國國家領導體制中所處的極高地位。

    全國人大決定國家權力架構

    全國人民代表大會選舉産生國家主席、副主席，全國人大常委會委員長，中央軍委主席，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，並由此形成了我國最重要的中央國家機關，決定著國家權力的架構。

    根據我國憲法，中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，公佈法律，任免國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，授予國家的勳章和榮譽稱號，發佈特赦令，宣佈進入緊急狀態，宣佈戰爭狀態，發佈動員令。代表中華人民共和國，進行國事活動，接見外國使節；根據全國人民代表大會常務委員會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批准和廢除同外國締結的條約和重要協定。

    胡錦光教授介紹説，按照憲法，我國的國家主席是象徵性和禮儀性的。國家主席行使職權都要依據全國人大及其常委會的決定。

    國家主席這一職位是1982年憲法重新恢復設置的。新中國建國以後至“文革”之前，我國一直設有國家主席。

    胡錦光説，當時的國家主席掌握實權。比如國家主席統率武裝力量，實際上是我國武裝部隊的總司令；國家主席有權召開最高國務會議，並擔任最高國務會議的主席，研究解決國家生活中的重大問題。這種體制符合當時的國情的實際需要。

    但是，文化大革命期間，當時的國家主席劉少奇被打倒後，國家主席一直空位，名存實亡。鋻於當時的政治形勢，1975年憲法中沒有設立國家主席的職位，國家主席原有的職權被分配到不同的職位上。比如軍事統率權歸於中共中央主席，作為國家象徵接待外國元首的權力歸於全國人大常委會委員長，原來國家主席關於解決國家重大問題的權力歸於全國人大常委會。

    1978年憲法由於當時撥亂反正尚未徹底，受“兩個凡是”的影響，也沒有設立國家主席。

    1982年憲法重新設立了國家主席。胡錦光介紹，當時中國正在全力進行經濟建設，與外國的交往增多，作為一個大國，如果沒有設置國家元首，在對外交往中就會不方便。另外，我國傳統上設有國家主席的職位，順應人民的習慣也應恢復這一職位。

    根據憲法，國家副主席協助主席工作，受主席的委託，可以代行主席的部分職權。國家主席缺位的時候，由副主席繼任主席的職位。同時，憲法沒有規定副主席的人數。中央黨校葉篤初教授介紹説，歷史上我國也曾經出現過兩個副主席的情況，比如1959～1966年，宋慶齡和董必武同時被選為國家副主席。

    根據憲法，中央軍事委員會領導全國武裝力量。中央軍委是1982年憲法設置的，實行主席負責制，也就是説中央軍委主席代替原來的中共中央主席，掌管軍事統率權。

    最高人民法院是最高審判機關，最高人民檢察院是最高法律監督機關，各級人民法院和人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。最高法和最高檢是我國最高司法機關，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長是副總理級別，相當於國家領導人。在我國國家領導體制中，最高法和最高檢也擁有較高的地位。

    國家領導體制改革依據國情需要

    黨的十一屆三中全會以來，我國國家領導體制的改革和完善一直在持續。

    除了恢復設置國家主席，設立中央軍委之外，我國還實行了總理負責制。

    我國與蘇聯在國家領導體制上有兩大不同點。一是我國的最高國家權力機關只有一個，就是全國人民代表大會及其常務委員會。而蘇聯由於民族關係的特殊性，由聯盟院和民族院組成最高蘇維埃，類似于西方國家的上議院和下議院、參議院和眾議院。其二，蘇聯的最高政府機關實行的是委員會制，而我國實行的是國務院總理負責制。

    所謂總理負責制，即指國務院的所有權力集于總理一人。我國的國務院由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長等組成。總理領導國務院的工作，副總理、國務委員協助總理工作。總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議。雖然總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議，但在充分聽取意見之後，最終決定權還是總理享有。

    胡錦光教授説，蘇聯的委員會制是國務會議所作出的所有決定都須經委員投票決定。而我國的國務院作為行政部門，是最高國家權力機關的執行機關，其所執行的法律、決定、決議都已通過全國人大民主的程序。我國正處於高速發展時期，經濟社會建設的任務非常繁重，這要求政府行政部門具有較高的行政效率。根據這一實際的發展需求，總理負責制應運而生。國務院下屬的各部、各委員會實行部長、主任負責制，也同樣是出於這一考慮。

    此外，作為我國最高國家權力機關的全國人大及其常委會也依照現實國情需要作出了各種調整。

    比如全國人大和全國人大常委會關於權力分配的調整。全國人大常委會是全國人大的常設機關。根據54、75、78憲法，只有全國人民代表大會擁有立法權，全國人大常委會所立的法律只能稱為條例，比如《治安管理處罰條例》《學位條例》等。

    但是改革開放之後，立法需求激增，每年只召開一次的全國人大顯然無法滿足立法需求。為發展社會主義民主，完善社會主義法制，82憲法規定全國人大常委會可以制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人大會閉會期間，有權對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。

    同時，全國人大常委會的權力範圍也得到了擴充，比如它可以解釋憲法，監督憲法的實施；在全國人民代表大會閉會期間，審查和批准國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案。胡錦光教授解釋説，這同樣也是為了提高效率，及時處理國家發展中遇到的重大問題。此外，2003年設置的專職委員，也提高了委員的專業性，全國人大常委會設置委員長會議，更便於迅速處理日常工作，提高了工作效率。

    另如，1979年2月23日全國人大常委會設“法制委員會”（1983年改成“法制工作委員會”）。全國人大設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會等專門委員會，以後又增加了內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會。

    在全國人大會閉會期間，各專門委員會受全國人大常委會的領導。專門委員會對代表所提交的不同類型的議案進行分析，提出建議，協助常委會開展執法檢查、聽取和審議“一府兩院”工作報告、對法規進行備案審查。胡錦光教授説，雖然專門委員會發揮的只是準備性和協助性的作用，但卻明顯有利於全國人大更充分地發揮監督效能。

    長期觀察我國當代國家領導體制改革的葉篤初教授向《?望》新聞週刊表示，改革開放30年以來我國國家領導體制所發生的變化，其改革方向無不以中國的具體國情和時代賦予的歷史使命為依歸。未來，我國國家領導體制也將沿著中國特色社會主義政治發展道路，隨著時代的發展和人民的需要進一步改革和完善。□文/《?望》新聞週刊記者楊琳      

責編：馮曄