《國有資産法》出臺有望加速

　　經過14年艱難的起草歷程，《國有資産法》已於今年年初進入全國人大常委會計劃安排審議的立法項目名單。據悉，《國有資産法（草案）》將於12月提交十屆全國人大常委會第三十一次會議進行初次審議，其出臺有望加速。 　

　　作為國有資産監管法規體系的“母法”，《國有資産法》曾被列入八屆、九屆全國人大立法計劃確定的立法項目，全國人大有關專門委員會曾組織有關部門和專家學者完成了《國有資産法（草案）》的起草工作，但最終並未提交審議。2004年，《國有資産法》的起草工作重新啟動。“2006年全國人大加快了《國有資産法》的立法進程，原計劃2006年底不僅要出初稿而且還要在小範圍內進行討論，但去年的實際進展並沒有大家想像的那樣快。”國務院發展研究中心企業所副所長張文魁在接受《中國發展觀察》採訪時告訴記者。

　　調整範圍仍存在爭議

　　進入2007年，尤其在《物權法》出臺後，有專家呼籲應儘快細化對國有資産保護的立法，在涉及國有資産變動的問題上，應優先適用《國有資産法》。然而在採訪中記者發現，在《國有資産法》調整範圍這一問題上，專家之間仍存在不同意見。

　　關於《國有資産法》，學界此前曾有“大小國資法”之分。“大國資法”提倡者認為，應該將經營性國有資産、行政事業性國有資産與資源性國有資産都包括在內，在接受《中國發展觀察》採訪時，産權問題專家、財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜告訴記者，將來要出臺的《國有資産法》應包括三大塊──資源性國有資産、行政事業性國有資産和經營性國有資産。“不能把《國有資産法》的界定對象狹隘化”，如果單純針對經營性國有資産，現有的條例已經很完善了，沒有必要單獨出臺一部法律來規定。

　　文宗瑜進一步指出，資源性國有資産包括土地、石油、煤炭、天然氣等，是近幾年增值最大的國有資産，這其中涉及土地的許多問題，其問題並不是單純的《國有資産法》所能解決的。

　　而“小國資法”指的是一部主要針對經營性國有資産的法律，有專家傾向於“從做‘小國資法’做起，一步步來，在實踐中逐漸完善”。經濟法專家、中國人民大學商法研究所所長劉俊海在接受《中國發展觀察》採訪時表示，由於國有資産管理中的代理環節和道德風險過多，在《物權法》出臺之後儘快出臺《國有資産法》對國有資産進行監督和保護迫在眉睫，國家作為國有資産的權利主體非常明晰，不存在所有權主體虛位的問題，但的確存在國家所有權代理人虛位、虛置的問題。國家所有權人不是自然人，不能夠依靠自身行為即可行使權利。相反，國家財産權利的實現要仰賴諸多的代理人(包括自然人和法人）。代理人越多，代理環節越多，代理成本越高。為恰當界定國家代理人及其職責，預防代理人的道德風險，必須制定《國有資産法》。　

　　劉俊海表示，從保護範圍看，《國有資産法》既要調整物權形態的國有資産，也要調整債權形態和股權形態的國有資産；既要調整經營性國有資産，也要調整非經營性國有資産；既包括中央政府層面經營管理的國有資産，也包括地方政府層面經營管理的國有資産。《國有資産法》的保護外延應當儘量周延。然而他也指出，從目前的條件來看，如果要制定一部囊括所有國有資産的法律非常困難，因此他個人贊同“將調整範圍界定在經營性國有資産”，至於其他類型的國有資産的性質和管理方式都存在明顯差異，可以在今後考慮分別立法。

　　而對於“大小國資法”的説法，張文魁指出，國有資産經過這些年來的發展，形態、控制方式等都發生新的變化，這麼多的資産形態如何進行科學劃分歸口管理，現在仍沒有一個非常準確的定位和説法，關於經營性國有資産和非經營性國有資産的界限仍然不是十分清楚，並且隨著國有經濟佈局的不斷調整，這些界限還在不斷地被打破並進行重新劃分。“《國有資産法》的立法進程之所以不如預想的那樣快，我認為還是有很多問題沒有搞清楚，或者説是現在難以搞清楚，而且也沒有必要搞得很清楚。國有資産的發展最終是一個怎樣的格局，我們還是需要再看一看。”張文魁表示。　

　　同時他告訴記者，我們首先需要明確的是，《國有資産法》不是國有資産保護法，不是防止國有資産流失的法律，也不是明晰國有財産産權的法律，而是需要明確對國有資産如何進行管理，確切地説應該是一部國有資産管理法，這樣定位的一部法律的出臺應該是在國有經濟佈局的調整基本到位之後。

　　國資委的角色還需謹慎界定

　　在《國有資産法》制定的過程中，另外一個爭議的焦點問題便是國資委的定位問題，即國資委在國有資産管理體制中究竟應扮演怎樣的角色。

　　2002年召開的十六大提出，要在堅持國家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享受所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資産和管人、管事相結合的國有資産管理體制。

　　隨後在2003年4月，國務院國有資産監督管理委員會正式成立。2003年8月，第一個地方國資委──上海國資委正式成立，之後各級地方政府紛紛成立了地方國資委。至今，中央和省（直轄市、自治區）及地級市的國資委均已設立並運行了三、四年時間。

　　目前國資委的工作依據的是2003年5月27日公佈實施的《企業國有資産監督管理暫行條例》，條例明確規定，國有資産監督管理機構（國資委）是代表本級政府依法履行出資人職責、負責監督管理企業國有資産的特設機構。　

　　“目前來講，國資委是一個雙重角色，當初設立時將其定位為正部級特設機構，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權力行使對國有企業及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個職能相混淆。也就是國資委經常面臨的‘婆婆加老闆’的質疑。”文宗瑜告訴記者。

　　在國資委未來的角色定位中，文宗瑜的觀點傾向於只履行行政管理的職能。他指出，由於各級國資委大多是在原經貿委和黨委的企業工委的基礎上組建的，其官員絕大多數沒有經營管理企業的經驗和能力，更適合對國有企業及國有控股公司進行行政管理；其次，如果由一個國資委充當若干家國有企業的一個股東，會導致企業産權多樣化的改革走形。另外，目前國有企業存在的問題並不是股東職能到不到位的問題，關鍵是國有資本的宏觀調控作用沒有到位，通過國資委行政職能的充分履行而實現政企分離與政資分離。從市場經濟發達國家的經驗與我國29年改革開放的教訓看，最重要的不是把國有企業的股東明確到一個部委或機構，而是強化國有企業經營管理的公開透明，只要國有企業能夠像上市公司一樣向社會公眾披露信息及財務報表，就可以實現股東作用的到位。　

　　從法律角度分析，劉俊海也指出，國資委的定位問題無非是其究竟是公權力主體、還是民事權利主體，抑或作為第三形態的中間法人，目前來看界限模糊。他認為，國有企業的出資者、投資者就是國家，而非其他機構。如果撇開國家這一權利主體討論出資人問題容易虛化國家的主體地位。國家與國有資産監督管理機構之間是代理關係，國有資産監督管理機構與國家投資企業之間的法律地位平等，他們之間發生的股權關係屬於民事關係的範疇。劉俊海傾向於把國有資産監督管理機構界定為行政機關之外的特殊法人，如此一來，國有資産監督管理機構的角色就定位於如何更加快捷高效地代行國家作為所有人與股東所享有的各項民事權利，但不能行使行政權力。

　　劉俊海進一步建議可以借鑒《信託法》的制度構架，將國家明確為委託人與受益人，將國有資産使用人與管理人界定為受託人，要明確國家的信託受益權，明確受託人承人之信、受人之托、納人之才的誠信義務。在強化國有資産受託人的誠信義務及責任追究機制的同時，要依法完善國有資産受託人的激勵機制，培養一批誠實守信、勤勉盡責、具有競爭力的國有資産受託人隊伍。

　　張文魁則指出，新的國有資産管理體制在實踐中運行的時間畢竟不太長，仍然存在一些問題，如國資委沒能全面履行出資人職責，在出資人和行政部門之間搖擺不定，與企業之間的關係仍然沒有理順等，這都導致外界質疑國資委究竟是出資人機構還是行政機構，應該履行出資人職能還是履行所謂的“資産監管”職能。儘管這樣的質疑不一定正確，但未來對國資委進行清晰定位是不容回避的問題。厘清這個問題，不但有助於《國有資産法》順利出臺，也有助於國資委規範運轉。 　

　　他建議，今後可能需要一種更具彈性的國資委體系，國務院國資委應該清楚地定位為“企業的出資人”，而地方上，由於國有資本陸續從工商企業退出，國有資産越來越多地分佈於事業單位、基礎設施和公用事業等領域，資産性質比較複雜，地方國資委到底如何定位要允許探索，有些地市以後取消國資委也無妨。對於定位為出資人機構的國資委，應該使其擁有完整的出資人權利，同時，國資委也應該強化民商事主體意識，提高民商事行為能力，特別是風險管理能力，其自身的治理結構也需調整，需要研究如何對其進行評價、約束和激勵。（張 妮）

責編：肖金平