核心提示 十七大報告提出的統籌城鄉發展的理念以及即將在明年1月1日施行的《城鄉規劃法》，都對城鄉一體化提出了新的要求。河南的城鄉一體化試點取得了哪些成績？有哪些體制需要突破？記者通過對河南7市城鄉一體化做法的梳理髮現，在完成了一年多的試點後，城鄉一體化的框架已基本搭建，開始步入改革深水區，如何突破體制困局以及創新發展理念成了新的課題。
産業支撐城市化夢想
2006年6月，河南省確定鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭七市為城鄉一體化試點，這其中，鶴壁市是人口規模最大的一個市，記者就把採訪的重點放在了鶴壁市。
鶴壁新城區和老城區之間有近20公里的連接帶，這裡叫龐村鎮，雖然距離兩城很近，但多年來卻是個地地道道的農村。自鶴壁市推行城鄉一體化後，龐村鎮的命運轉變了，它被改成了金山辦事處，隸屬於鶴壁市淇濱區。名稱改變的背後是鶴壁市力推新老城區結合，實現大城鄉概念的夢想。
如今的龐村鎮新建了金山工業區，走在工業區寬闊的馬路上，可以看到路兩邊的企業如雨後春筍。淇濱區城鄉一體化辦公室副主任趙春傑自豪地説，“金山工業區現在入駐企業已達64家，總投資達32億元。這些企業可以提供很多就業機會，農民在家門口就能上班”。據了解，鶴壁市35%的農村富餘勞動力，都到家門口的工業園區打工了。
鶴壁市的決策者認識到，産業化是支撐城鄉一體化關鍵的一環，“始終把發展産業放在城鄉一體化的首位，大力發展工業經濟和現代農業，構建以工促農、以城帶鄉的發展格局”。
在金山工業區的旁邊，正在興建一個低房價的集中居住小區，這裡可以容納320戶居民，他們的目標是把工業區周圍的農戶都吸引過來，形成城鎮的聚集效應。趙春傑説，工業區旁邊還在規劃生態區，用來發展旅遊和生態觀光。工業區、集中居住區、生態區，龐村鎮準備用這“三招”讓鶴壁新老城區實現無縫對接，自己也完成由農村到城市的“蝶變”。
在這一輪城鄉一體化試點中，各地都意識到沒有産業發展，城鄉一體化只能是個空殼，因此，試點市都在産業聚集上下了工夫，力爭使城鄉一體化有較好的物質基礎。如濟源市實施工業向園區集中、義馬市啟動建設了兩個工業園區，舞鋼市把工業集聚區建設作為統籌城鄉發展的支柱來抓，累計投資2000萬元，逐步形成了龍山工業區、武功工業區等特色明顯的發展區域等。
土地資源如何集中利用
隨著土地資源的稀缺，如何在城鄉一體化中提高大規模經營土地的能力，關係到農民能否最終走出依靠土地吃飯的歷史；土地轉讓、互換、轉包、租賃、入股等形式該如何進行，各試點市進行了嘗試。
鶴壁淇縣北陽鎮有個集果品生産加工、豬禽養殖、生物有機肥于一體的農民專業合作組織，該合作社同時也是一家農業産業化企業，現有1300畝土地，67戶農民以土地入股。58歲的“入股農戶”高代普給記者算了一筆賬：他以自家4畝地入股，每畝地每年有租金400元，去年每畝地還有300元的分紅，除此之外，高還在園區承包了30畝地種水果，一年也有1.6萬元的收入。兩者加起來，遠遠超過了自己耕種土地的收入。
該合作社理事長劉長河説，實現了土地集約經營，只需要很少的農戶去耕種，其他農戶還可以出外打工。他説，這種模式有最低保護價，有利潤分成，可以説農民零風險，農企雙贏。僅去年的二次分紅，就有109萬元返還給入股農民。
在濟源，也有更多的農民從有限的土地裏走出來，由單一依靠種植業向多种經營和多業並舉轉變，農民收入來源也發生了新變化──種植業收入佔農民收入的比重在下降，來自畜牧業、非農産業的收入比重在上升。
鞏義市按照“依法、自願、有償”的原則，採取返租倒包、土地入股、轉包、轉讓、互換等形式，促使土地向種養大戶集中，提高土地綜合、集約利用率；發展生態農業、觀光農業，促使農業與環境、農業與第三産業的統籌發展。
土地流轉的最終目的是要改變農民與土地的關係，為大規模向城鎮轉移創造條件，有的從土地上脫身，進入二三産業，有的重新回到土地成為業主，有的則將土地出租出讓給業主，賺取土地轉讓金和勞務收入。通過這種方式，農民收入由單一的種糧收入轉向土地租金，股金分紅、生産經營收入等多個渠道，形成多元化的農民持續增收機制。
應加大對薄弱村莊的扶持
走進淇縣西崗鄉河口村，儼如走進了一個城市社區，醫療室、圖書室、網吧、連鎖超市一應俱全，2600平方米的綜合文化廣場上，新添了健身器材，兒童遊樂設施。在河口村的主街道兩側，村民的房子排列整齊，院墻外鋪了花磚，還新栽了綠化苗木，村莊環境不亞於城鎮小區。
村支書劉永貞説，村裏先後投資300多萬元，對全村水、電、路、綠化、廣場進行了改造。他掰著指頭羅列了一段數字：打深水井一眼，鋪管道5400多米，解決了全村吃水難的問題。硬化村裏主幹道和背街小巷2500米，修建下水道3500米，方便了群眾出行。新建的村信息文化服務中心和“農民網吧”，有十幾臺市裏對口部門支援的新電腦。
該村之所以超前發展，得益於集體經濟的壯大，2006年村集體收入100多萬元，人均純收入達到5680元。村支書劉永貞説，正因為有一定的經濟實力，才有能力改善村民的生産生活環境。
像河口村這樣做村莊規劃和人居環境治理是城鄉一體化建設的一個基礎工作，此次試點的各市也都提出了自己的目標，如濟源提出行政村光纜覆蓋率達到１００％，推進村村通硬化路、村村通自來水、村村通電話、戶戶通沼氣工程；舞鋼、義馬等地也都選擇了試點村進行村莊環境整治。
在村莊改造上，不得不提醒的是，真正需要幫扶的是那些基礎設施落後、集體經濟缺乏的村莊，而不是把有限的資源都投向經濟基礎教好的明星村。河南不少農村基礎設施建設欠賬較多，如何在鄉村道路、安全飲水、村衛生室、連鎖超市、戶用沼氣、環境美化等方面，加大對薄弱村莊的扶持力度應當是下一步的工作重點。
公共社保期待統一標準
城鄉一體化，不僅僅是改善農村的生産生活條件，還要城鄉居民共享改革發展的成果和文明。省政府在關於加快推進城鄉一體化試點工作的指導意見中提出：積極創造條件，逐步實現城鄉社會保障制度接軌，讓農民和城市居民享受同等的社會保障。
鶴壁在試點市中人口基數最大，所以在提供覆蓋城鄉的公共服務和社會保障中困難最多，因此他們的探索也最有標本意義。鶴壁市先後出臺了城鄉統一的戶籍管理、就業服務、社會保障、社會救助等7個方面的15項具體政策措施，制定了進城務工農民子女接受義務教育的政策；完善城鄉統一的就業制度，在全市所有鄉鎮建立了勞動保障事務所；建立了城鄉統一的勞動力市場，實行政府免費培訓，基本上解決了農村富餘勞動力的轉移問題。2006年被確定為全國統籌城鄉就業試點市和全國創業培訓重點聯絡城市。
在城鄉社保體系建設上，該市還出臺了農民工和失地農民參加養老保險、基本醫療保險、大病救助醫療保險和工傷保險的意見；城市低保做到了應保盡保；全面建立了農村低保制度；提高了城鄉低保標準。制定了《鶴壁市城鄉困難群眾醫療救助暫行辦法》，將8萬名城鄉困難群眾納入醫療救助範圍；建立了破産和特困企業退休人員大病救助制度，最高可獲得15萬元的救助金；設立了兒童大病救助基金，對困難家庭患大病的兒童給予專項救助。因探索建立了覆蓋城鄉困難群眾的長效救助機制，還被民政部確定為全國城鄉救助體系建設示範市。
在公共服務和社會保障上，相比鶴壁的低水平廣覆蓋，各試點市各有所長，如舞鋼、濟源市率先擴大醫保覆蓋範圍，實現了全民醫保，新鄭市和鞏義市在優化教育資源配置、推進城鄉教育統籌發展上都有新做法。
但這些探索離城鄉一體化的宗旨還有距離。城鄉差距，最大的區別在於公共服務和社會保障的標準不統一。以低保為例，各試點市雖然擴大了低保的覆蓋面，但農村低保的標準仍遠低於城市低保。
此外，城鄉一體化是一項新探索，需要新思維。省政府在下發的指導意見中，提出了一些比較有前瞻性的做法。比如積極支持農村社區建設，探索實行城市化的社區管理體制。鼓勵農村推行社區股份合作制改革，促進農民由村民向股東轉變。但這項政策目前沒有明顯的亮點。
城鄉一體化不僅需要政府轉變公共財政的投向，同時也需要鄉村完善“自我造血功能”，實現鄉村經濟革命。省政府提出，積極開展組建農村合作銀行試點，鼓勵設立多種所有制形式的農村社區金融組織，支持發展農村信貸擔保機構，積極開展農村政策性保險試點。這些在目前的試點中也少有成功的案例。（文/圖 記者 陳輝 李定宇）
責編：喻清卿
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