小産權房:不得購買不意味著不解決問題

　　不得購買小産權房並不意味著不去解決小産權房問題。實際上，明年1月1日起實施的城鄉規劃法將強行拉開解決小産權房問題的序幕，而農村建設用地使用權流轉與其説是土地管理問題，不如説是中國最大的國民收入分配問題。

　　12月11日，國務院常務會議指出，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小産權房。很快，國土資源部又再次予以重申。

　　在我看來，國務院這一會議決定的確強調了城鎮居民不得購買小産權房，但是並沒有強調不去解決小産權房問題。這是第一次公開報道國務院常務會議研究小産權房問題，這反倒説明小産權房已經成為國務院關心的重點、熱點民生問題之一。

　　截至2006年底，中國城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平也達到了40%多。通過帶房入城、舊城改造、合村並鎮、新農村建設、城鎮居民的依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信託持有等多種途徑，小産權房已有大約50多億平方米，約佔現存中國農村270億平方米村鎮住房的20%以上。

　　伴隨著多樣化的城市試點，小産權房的規模還在不斷增加，目前總體上接近我國120億平方米城鎮住房的40%，小産權已經成為中國最重要的房産權利類型之一。目前來看，僅靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的試點辦法已不足以應對小産權房的洪流了，以新的全國性的法規統一解決小産權房問題已成為改革的必然。

　　小産權房之所以大面積發展、四處開花，主要原因在於小産權房價格便宜，而小産權房價格之所以便宜，不在於建設成本比城市商品房低多少，而在於地價便宜。受惠于國內資産價格的上漲，小産權房不僅受城裏人歡迎，也受農村人歡迎。

　　但是，從土地管理的角度來説，小産權房帶來的壞處是蓋一棟小産權房，少一塊土地，另外，小産權房引起爭議的地方在於它往往是私自發展起來的，並沒有通過規劃部門的有關規劃。因此治理小産權房應該是土地和規劃兩法並用，而且理想的方法應該是先由土地法立規矩，後由規劃法劃方圓。但是目前立規矩的沒來，劃方圓的倒先來了。

　　雖然國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法的有關問題，但建設部主力推動的城鄉規劃法立法已獲成功。城鄉規劃法將從明年1月1日開始施行，現行的城市規劃法廢止。城市規劃法轉變為城鄉規劃法，一字之差，卻標誌著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進入城鄉一體化的規劃管理時代。不過與此相反，農村土地使用權的商品化卻仍然得靠徵地制度這個獨木橋來實現。

　　本應與城鄉規劃法同期出臺的集體土地管理法規的延緩出臺，導致了中國集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小産權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。建設部推進城鄉規劃法的快速舉措已使主管土地政策的國土資源部處於追趕狀態。明年元旦城鄉規劃法的施行又使中國的600多個城市，1600多個縣獲得了中國32萬多個村鎮規劃的主導、主審權，這將是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會，有本事的地方政府可以將大量灰色的歷史遺留問題轉為合法。對有關小産權房，兩千多個縣市政府完全就可以依法進行行政調整和補辦一些手續了。可以説，城鄉規劃法實際上強行拉開了解決中國小産權房的序幕。

　　無論是基於對憲法的責任，還是要加強對城鄉土地規劃的管理，國土資源部都必須對集體土地使用權的流轉和小産權房問題表達意見。如果國土資源部做不了，就需要國務院出面行使。對此大體可以有四個途徑：其一，修改土地管理法，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，制定有關條例，初步建立農村建設用地制度和促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部發佈有關集體土地改革的行政通知，以政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排。無論政自何方，都不可能激化矛盾，使國民利益問題變為社會衝突。小産權房問題改革的實質就是要實現中國歷史上又一次以土地為主的財富再分配，確立高速前進的中國城鄉建設的利益平衡，解決土地使用權的商品化。

　　根據國土資源部2006年土地利用變更調查結果，全國居民點及獨立工礦用地是3.95億畝，農村非耕農用地3.83億畝。中國農民從小農經濟、庭院式居住的狀態轉型為集約化、規模化、城鎮化的現代化居住狀態已經是大勢所趨。因此3億多畝農村集體建設用地將具備巨大的改造條件和改造利益。農村建設用地使用權流轉的理論價值將超過10萬億人民幣，這筆財富是解決中國城鄉一元制的寶貴財富。

　　因此，農村建設用地使用權流轉與其説是土地管理問題，不如説是中國最大的國民收入分配問題。過去30年的中國城鎮化的最大受益方可能是地方政府，未來30年土地改革的最大受益方應該是人民，特別是農民。

　　(作者為獨立學者，曾任職國務院住房制度改革辦公室)

責編：金文建