把擴內需作為新階段改革基本目標

　　從過去幾個月的經濟指標看，宏觀經濟已經企穩，經濟復蘇的跡象增多，這表明中央推出的保增長政策已初現成效。下一步的重點應當放在消除體制機制中深層次的矛盾與問題方面，其中，內需不足是所有矛盾的聚焦點。如何有效地擴大內需，不僅決定了短期內進一步提高應對危機政策的效果，而且決定了中長期內推進經濟增長方式轉型的進程。為此，要把擴大內需作為新階段改革的基本目標。

　　改革目標需作戰略性調整

　　從十餘年擴大內需的實際看，寄希望於一些政策調整和局部改革，恐怕難以真正啟動內需，尤其是刺激居民消費。其根源在於，中國的發展階段已經發生重大變化。

　　30年前，中國還處在生存型階段，“過去我們講先發展起來”（鄧小平，1993年），當時的首要任務是釋放社會生産力，增加社會産品供給，解決社會的溫飽問題；在高速發展30年後，改革這一目標基本完成，中國已經進入發展型社會。但“發展起來以後的問題不比不發展時少”（鄧小平，1993年），其中促進人的發展已成為新階段的首要任務。發展階段的變化帶來的發展目標的變化，要求改革目標作戰略性調整。只有把擴大內需作為新階段改革發展的目標，並且由此設計改革的新思路和新策略，才能真正破解這個關涉全局的難題。

　　基於我國改革的漸進性，社會發展階段的變化也是漸進的，這決定了我國改革目標的戰略性變化並不是突然之間提出的。事實上，10年前為了應對亞洲金融危機，我國就提出了擴大內需的目標，然而這更多的是從短期政策角度考慮。隨著外需的恢復，擴大內需並沒有放在應有的位置。此次國際金融危機，迫使我們重新思考擴大內需在改革中的重要位置。

　　第一，從外部市場看，短期內外部市場的恢復恐怕比較困難，外需萎縮有可能持續較長時期。即便外需開始恢復，但其需求結構也將發生較大變化。因此，要從中長期角度思考擴大內需的戰略。未來即便外需得到有效恢復，還是要把擴大內需作為新階段改革發展最重要的戰略；第二，從轉變經濟發展方式看，只有把經濟增長建立在內需的基礎上，擴大最終消費需求，帶動相關需求，降低對外部市場的依賴，才能有效轉變經濟發展方式，增強經濟發展的協調性和可持續性；第三，擴大內需要與促進人的全面發展直接相連。我們提擴大內需，不能僅限于經濟領域，必須站在“以人為本”的高度來思考。擴大內需的關鍵是擴大消費，而消費的最終目的是為了促進人的發展；第四，擴大內需是實現共享式發展的重要途徑。只有擴大內需才能實現共享式發展，當投資的目標是為了出口時，國內居民事實上沒有享受到經濟發展的成果。

　　由此看來，把擴大內需作為新階段改革發展的基本目標，既可以確定發展的導向，又可以為推進全面改革提供一個明確的目標。

　　體制需要全面創新

　　當前，我國實施積極的擴大內需戰略，具有較好的時機與條件。隨著各級政府一系列應對危機政策效果的逐步釋放，我國宏觀經濟形勢趨穩，保增長政策成效初現；消費增長速度有提高的趨勢，消費對經濟增長的拉動作用正在顯現；外部市場對我國産生的壓力越來越大，形成明顯的“倒逼改革”態勢。但是，要抓住這個時機，必須推進政策調整和體制創新，有效處理四個方面的關係，做到“四個避免”：有效處理投資和消費的關係，避免投資增長快而消費增長慢；有效處理政府投資和民間投資的關係，避免政府投資增長而民間投資萎縮；有效處理擴大內需和産能過剩的關係，避免形成新的産能過剩；有效處理擴大內需與體制改革的關係，防止國進民退，避免舊體制的回歸。

　　在短期的政策調整方面，主要有三個內容。第一，儘快啟動民間投資。以政府“放債”為主要推動力的擴大內需難以持續，需要儘快啟動民間投資。如果政府投資不能對民間投資産生積極的帶動作用，投資以及整個經濟回升的可持續性將難以保證。要從影響民間投資增長的關鍵因素出發，對症下藥。一是國際金融危機嚴重影響國內外投資者信心和投資能力，為此需要實施積極的減稅讓利政策，這一政策應更多地向中小企業和民營企業傾斜；二是在公共服務投資門檻較高的情況下，民間資本投資空間縮小，為此需要加大服務業的開放度；三是政府投資在一定程度上對民間投資産生“擠出效應”，為此需要約束規範政府投資範圍，充分發揮財政的乘數效應。

　　第二，加大農村基礎設施投資力度。從農村發展角度看，城鄉基礎設施建設是加快城市化發展的重要條件，政府應將財政資金更多地投入到縣鄉農村基礎設施等領域。從中長期看，至少可以在四個方面發揮積極作用：消化國內過剩産能，改變傳統過度依賴外部市場的消化方式；縮小城鄉基礎設施差距，推進城鄉協調發展；充分吸納農村勞動力，解決農村勞動力就業問題；無論是以現金形式還是消費券形式來吸納農村勞動力，都將直接擴大農村消費。

　　第三，把擴大消費的政策重點放在需求方。擴大消費關鍵在於補貼需求方，尤其是增加中低收入群體的收入水平，構建完善的社會保障體系。鋻於我國收入群體的多樣性、複雜性和關聯性，逐一的分項政策不具有可行性，應統籌安排，整體佈局，制定並實施“居民收入和消費增長規劃”。例如，用5年左右的時間使我國居民消費率達到原來“十五”規劃所確定的目標，即50%；再用5年左右的時間，到2020年使居民消費率提高到60%左右。

　　在中長期的體制創新方面，至少需要在以下幾方面取得突破。一是打破壟斷，推進要素市場化改革，擴大民間投資。例如，金融等高端服務業的投資應該加快放開，吸收民間資本參與投資。這既有助於解決行業發展問題，也有助於解決就業問題；再例如，目前投資最大的領域是鐵路，但鐵路的壟斷程度也是最高的。在路網、價格、車輛調動等各個環節受到控制的情況下，民間資本是不可能也不願意進入的，由此限制了民間投資，也對擴大內需造成不利影響；二是推進收入分配體制改革，改變“三個集中”的傾向。目前在初次分配中存在“三個集中”的傾向：從社會和政府角度看，財富不斷向政府集中；從勞方和資方角度看，財富不斷向資方手中集中；從普通行業和壟斷行業角度看，財富不斷向壟斷行業集中。擴大內需，關鍵在於推進收入分配體制改革，完善收入分配製度，扭轉“三個集中”的趨勢，重點是著力提高兩個比重，即居民收入在國民收入分配中的比重與勞動報酬在初次分配中的比重；三是把城鄉制度一體化作為擴大農村需求的制度基礎。未來較長時期內，城鎮化仍然是我國擴大內需的主要動力。當前制約城鎮的核心是城鄉二元的制度安排，因此擴大內需必須推進城鄉制度一體化；四是完善擴大內需的財稅金融體制。要儘快把生産型財稅體制轉型為公共財稅體制，把重點用於扶持生産的金融體系改造為重點用於扶持消費的金融體系。

　　加快推進政府改革與自身建設

　　加快推進政府改革與自身建設是最為重要的體制保障。如果政府不從根源上認識到社會發展階段的變化，並且適應這個階段變化調整政府目標，那麼，要改變GDP政績觀就很困難。只有在政府理念變化的基礎上進一步轉變政府職能，約束政府利益，理順政府行為，增長方式的轉型才能取得實質性突破。

　　例如，短期內要約束政府消費，防止擠佔民間消費。政府消費佔總消費的比重持續上升，在一定程度上扭曲了總消費結構，改變了社會消費行為以及企業的投資行為，也為行政成本的擴張創造了空間，使擴大內需的政策目標在實踐中走形變樣。因此，在擴大內需的進程中，重點是有效約束政府消費，降低行政成本。再例如，要突出強調政府在基本公共服務體制建設中的主導作用和主體地位。擴大內需的一個重要制約因素就是基本公共服務體制的不健全。如果各級政府不能在未來五年內初步建立基本公共服務體制，居民消費率恐怕還會進一步下降。（匡賢明 作者係中國（海南）改革發展研究院公共政策所副所長）

責編：王玉飛