年終述評：積極財政政策何時淡出
——2002年最具爭議性的熱點話題之一
央視國際 (2002年12月24日 09:14)

　　中國經濟時報消息：關於積極財政政策的爭論註定要被帶入2003年。

　　實際上，自從1998年積極財政政策登臺亮相以來，圍繞這一政策的爭論就幾乎沒有停止過。最初，爭論的焦點集中在要不要實行積極財政、積極財政能起多大作用；隨著這一政策的中長期傾向越來越明顯，人們開始更多地爭論積極財政要不要淡出、何時淡出、以什麼方式淡出。

　　在不久前召開的中央經濟工作會議上，決策層一槌定音：明年將“堅持擴大內需的方針，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”。這意味著，積極財政政策將連續第六年主導中國的經濟大勢。

　　積極財政功不可沒

　　積極財政政策的實質是擴張性財政政策，其核心內容是用政府投資（主要是國債）來拉動需求。積極財政政策的開山鼻祖是20世紀英國經濟學家凱恩斯，因此又被稱為凱恩斯政策；在中國，積極財政是1998年亞洲金融危機之後作為一種刺激內需的應急措施而推出的。

　　數據顯示，從1998年到2001年底，我國共發行長期國債5100億元，安排國債項目8600項，投資總規模2.4萬億元。2002年，又發行了1500億元國債，安排了一批項目。五年累計發行國債6600億元。

　　積極財政政策有效遏制了經濟增速下滑的局面，被視為中國成功抵禦亞洲金融危機影響的“頭號功臣”。據測算，國債投資1998年拉動GDP增長1.5個百分點，1999年為2個百分點，2000年為1.7個百分點，2001年約為1.67個百分點。也就是説，1998－2001年間，國債投資的拉動作用佔GDP總量的比重分別為20％、28％、21％和20％。

　　幾年來，很少有人對這項政策的積極意義表示異議。進入2002年，事情發生了微妙的變化。9月份，以經濟學家許小年為首的中國國際金融有限公司研究部發表了一份震動學界的報告，該報告通過對中國31個省份經濟數據的回歸分析，認為經濟增長與民營化、城市化和全球化的程度緊密相關，而財政支出對經濟增長沒有明顯的刺激作用，即使沒有擴張性財政政策，中國經濟仍能保持7.8％的增長率。有觀察人士指出，這個結論“等於否定了實施長達4年之久的積極財政政策的一個根本作用，其指向之犀利尚不多見”。

　　中金公司的報告獲得了部分專家學者的認同，但卻遭到更多的質疑和批評。

　　國務院發展研究中心研究員張立群認為，對於積極財政政策，必須歷史地、全面地看待。他説，不能無視在民間投資不活躍的條件下，國債投資起到了相當大的拉動作用；並且，由於我國正處於經濟結構調整的重大時期，生産由短缺變為過剩，以低水平重建和擴張為主要內容的增長方式無法繼續發揮作用，企業進入和退出的渠道不通暢，活力大大下降，積極財政政策在此時擴大了需求，緩解了周邊地區經濟疲軟給我國帶來的壓力，保證了香港的順利回歸和過渡，其作用不可抹殺。

　　張還認為，所謂“回歸分析”的研究方法並不適用於此項研究，利用時間序列中某些時點上的數據搞回歸分析，無助於從一般現象上解釋問題。

　　應否淡出激起論辯

　　儘管中金公司的報告對積極財政政策功效的否定為學界和輿論所不容，但是，如果將它看做是為了推動積極財政淡出而採取的一種極端表達方式，也許就容易理解了。

　　在積極財政政策剛推出時，我國政府曾明確表示，這是一個短期政策，不會長期實行。當時人們普遍預計，積極財政政策將在中國實行兩到三年時間。然而，當第四年、第五年到來的時候，經濟學界開始躁動起來，積極財政是否應當適可而止、功成身退的爭論多了起來。“淡出”這個原本屬於電視行業的術語，從此越來越多地出現在經濟學家們的筆下。

　　主張積極財政政策淡出的依據主要有兩點：其一，積極財政政策的正面效應逐漸遞減，負面影響卻日益凸顯，比如，政府投資非但沒有通過“乘數效應”帶熱民間投資，反而對它産生了“擠出效應”；更嚴重的是，由於政府投資是一種由計劃支配的資本，它在國民經濟中的比重逆向增長，不僅與市場化的目標相背離，也在一定程度上滋生了“尋租”現象。其二，積極財政是“赤字財政”，財政赤字和債務餘額的不斷增加蘊藏著較高的風險。

　　反對積極財政政策淡出的主要理由是：作為一種反週期的調節政策，積極財政的目標在於經濟運行出現“拐點”，經濟能夠自主增長。目前，中國經濟增長雖已見底，但還沒有出現根本好轉，經濟增長的內生機制尚未形成。

　　論辯雙方圍繞著這幾個焦點問題，舉證、反駁，互不相讓。

　　反對淡出者説，積極財政政策在把經濟“送上馬”之後“還應該再送一程”，貿然停止將導致前功盡棄，經濟增長重陷危局；主張淡出者則説，不能讓國債投資對經濟增長的支撐演化為經濟增長對國債投資的依賴，正如人體對某種藥物的依賴一樣。

　　反對淡出者説，雖然我國的財政赤字率已超過3％的國際警戒線，但赤字規模仍可控制在預算之內，不會構成大的危險；主張淡出者則説，計算財政債務不能不考慮銀行不良資産和其他隱含債務，財政支出增幅高於收入增幅的情況也應引起重視……

　　在轉型中逐步淡出

　　不管正反雙方如何爭執不下，大多數人至少在一點上存在共識：積極財政政策不可能真的成為一項長期政策，隱退是大勢所趨。畢竟，從世界歷史上看，擴張性財政政策主要是被用於對付週期性的經濟波動，企圖長期採用這樣的政策來保持較高的經濟增長速度，在各國均無成功的先例。

　　從這個意義上説，當前這場爭論的核心其實就在於：積極財政政策究竟應在什麼時候、以什麼方式淡出？

　　對此，經濟學界大致有三種不同觀點：一種是立即停止或絕對降低財政政策的擴張性，轉而由貨幣政策擔任主角；一種是“相對淡出”，即不再擴大財政政策的擴張性，注意適度控制財政債務規模，防止債務過度積累的風險。還有一種是適時適當地調整積極財政政策的運用方式和重點，如由以政府直接投資為主向以轉移支付為主轉變；調整國債投資使用方向，主要用於城鄉居民最低收入保障、補充社保基金，等等。事實上，第三種觀點所談論的已不是積極財政的淡出，而是它的轉型問題了。

　　從一年來一些高層官員的表態和政府採取的實際措施看，以上三種意見都已部分或大部分地被決策層所借鑒和採納，特別是後兩種意見。新近召開的中央經濟工作會議，更是對2003年積極財政政策的走向作出全面而明確的規劃，其中包含不少值得琢磨的變化。會議把“堅持擴大內需的方針，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”列為明年經濟工作要著重把握好的四個方面之首，並具體提出五項要求：一要集中力量辦大事，確保重大項目的投入和建設；二要向農村傾斜，改善農村生産生活條件，增加農民收入；三要向結構調整傾斜，促進技術進步和企業技術改造，增強經濟發展的後勁；四要向中西部特別是西部地區傾斜，繼續為加快西部地區經濟發展創造條件；五要向生態環境建設傾斜，加快實施退耕還林，促進可持續發展。會議還要求國債項目建設必須保證質量，嚴格資金管理；擴大投資需求要同擴大就業、改善人民生活、促進消費結合起來，實現投資和消費雙拉動；要繼續鼓勵和引導社會資金投入國家鼓勵的産業和建設項目，防止低水平的重復建設。

　　至於這一政策將持續到什麼時候，財政部長項懷誠去年以來多次給予明確回答——積極財政政策將“逐步淡出”，但大概還得實行兩到三年。（記者 車海剛）

責編：范小利