[網友原創] 文件違法與權力部門的自戀

央視國際 (2004年11月15日 16:25)

　　觀點之一：文件違法是依法行政的大敵

　　

安徽省實行了部門規範性文件前置審查制度，規定政府“紅頭文件”在出臺前，必須經過政府法制部門的審查。據不完全統計，一年多來，110件省級“紅頭文件”相繼被審查，有60％的文件存在違法違規“瑕疵”，這些條款均被及時妥善修改（據11月14日新華網、《新京報》）。

　　“紅頭文件”代表著一級政府部門的權威，是國家政策、政府決策上情下達的重要手段，而一項帶有違法違規“瑕疵”的文件出臺，無疑將帶來巨大的負效應，安徽省將文件審查前置，及時有效地杜絕這些問題，令人欣慰。但是，省級政府部門的“紅頭文件”中，竟有60%的文件存在違法“瑕疵”，實在讓人憂心。

　　政府部門的法律水平決定著政府依法行政的水平。一個法律意識和水平不足的政府部門工作人員，顯然是不可能真正地按照憲法和各項法律的規定來依法行政的。而對法律規定的熟悉程度和法律意識的強弱往往是依法行政的前提條件。領導幹部未必要有多麼高的法律水平，但必須具備基本的法律意識。而政府部門的工作人員，尤其是紅頭文件的起草人員，則應具備更強的法律意識，在起草文件時一旦遇到法律水平不足的問題，就必須參照相應的法律規定來完成。而如此之高的“紅頭文件”“瑕疵率”的出現，折射出某些政府部門的法律水平堪憂和法律意識的欠缺。

　　比這更讓人擔心是，“紅頭文件”上的違法內容往往與部門利益有著直接的關係。“無節制地為自己設定權力，沒商量地為他人預定義務”是“紅頭文件”違法的兩種主要表現形式，而無論是哪一種表現形式，都跟政府權力部門化、部門權力利益化有著密切的關係。這表明，一些政府部門往往會出於自身利益的需要，而産生一種利益合法化的衝動，而“紅頭文件”中的違法條款或內容正是實現其利益合法化的跳板。究其根源，依然是政府部門本位主義思想作祟的結果。

　　在部門本位主義的作用下，由於缺乏必要的約束機制或由於職權監督法律的缺位，紅頭文件才敢公然違法。儘管我們不能拿安徽省的紅頭文件違法的比例去推理其他省市，但這一現象都值得提高警惕。因為，“紅頭文件”違法正是政府部門依法行的大敵，而政府部門依法行政的水平也往往要通過“紅頭文件”來體現。在這種情況下，安徽省推行的文件前置審查，積極意義自不待言，但是，從長遠來看，這仍非治本之策。

　　要真正約束政府部門在憲法和法律規定的範圍內行使職權，就必需切實打破部門本位主義，增強政府部門工作人員的法律意識，提高其法律水平。只有提高了政府部門工作人員的法律水平，增強了其法律意識，紅頭文件違法的狀況才能得到根本改觀，而依法行政才能從理想走回現實。（作者：劉利軍）

　　觀點之二：清除權利部門的自戀情結

　　據不完全統計，一年多來，安徽省110件省級“紅頭文件”相繼被審查，其中有60％的文件存在違法違規的“瑕疵”。為了不再出現“紅頭文件”違法違規的荒唐鬧劇，安徽省規定，政府“紅頭文件”在出臺前，必須經過政府法制部門的審查。（新華網11月14日報道）

　　對部門規範性文件設立前置審查制度，等於在“紅頭文件”出臺之前設立了一道安全閥門，可以有效地過濾 “紅頭文件”違法違規的條款，達到凈化“紅頭文件”的目的。但違法違規的“紅頭文件”其實只是權利部門自戀情結的一個文字表現而已，如果僅是簡單地規範文件而不對其背後隱藏的自戀情結進行清除，恐怕依然不能徹底地改善這些權利部門越位、錯位和不到位的各種非常態行為。

　　所謂權利部門的自戀情結是指在缺少監督的寬鬆環境中，權利部門對於權利的寵愛，和對於小集團利益的偏愛。對於那些手握實權，卻又缺少監管的權利部門來説，強大的優越感使它們很難對執法和監管的對象採取平視的視角。在他們的眼中，自己是高高在上的官， 他人是低低在下的民。為了部門的實際利益，完全可以出臺有“瑕疵”的“紅頭文件”來給自己設定權利，給他人設定義務。這樣的行為其實與部門中人員的法律素質無關，根本原因在於權利濫用後可以獲利的誘惑。

　　因此，即使及時地對違法違規的“紅頭文件”進行了妥善的修正，也不應忽視對權利部門自戀情結的清除。因為，雖然沒有了可以實現權利膨脹的“紅頭文件”，但權利部門卻依然擁有可以行使的實權。他們完全可以在具體的行使過程中以一種隱匿的方式來獲取利益，以舒解其內心中的自戀情結。也就是説他們可以通過不公正的執法或監管來順利地實現利益的謀取。

　　真正的解決途徑在於加強監督，讓這些充滿自戀的權利部門在明確的利害關係面前以理性抑制自身的貪念，自覺地革除對權利的自戀。只有以嚴謹且嚴厲的制度作為清醒劑，才能喚醒這些權利部門的愛民情節。（作者：李劭強）

　　觀點三：給“紅頭文件”設道“安全閥門”好

　　為了讓“紅頭文件”不違法，安徽省規定，政府“紅頭文件”在出臺前，必須經過政府法制部門的審查。安徽省政府法制辦主任張武揚説：“安徽省建立的部門規範性文件前置審查制度，等於在‘紅頭文件’出臺前設立了一道安全閥門。”（新華社11月13日、《新京報》11月14日報道）

　　給“紅頭文件”設道“安全閥門”好！

　　有消息説，已實施14年的《行政訴訟法》正面臨一次大的修訂。此次行政訴訟法的修改，在多個方面將有突破，訴訟範圍不僅是現在規定的具體行政行為，還將包括政府機關的一些抽象行政行為（如“紅頭文件”）。這個消息透出一個讓人驚喜的信息，那就是“紅頭文件”不僅可以讓百姓看了，如果《行政訴訟法》按照課題組的研究修改通過了，那“紅頭文件”違法也就能告了。“紅頭文件”走下神壇，走近百姓，無疑是政治文明的一大進步。

　　但不可否認的是：“紅頭文件”成為被告，畢竟是政府的尷尬，還是少成為被告的好。為此各級政府及其部門在出臺“紅頭文件”時，就要務必謹慎，特別是要嚴把“出口”關，凡是涉嫌違法或存在不合理成分的都要攔截住。就像安徽省一樣，政府“紅頭文件”在出臺前，必須經過政府法制部門的審查，無違法內容或不合理成分後方可對外發佈。

　　由於“紅頭文件”缺乏審查，近年來，一些地方政府和部門存在有件不報、報備不及時、法律依據不足、甚至與法律法規或上級規範性文件相抵觸的問題。違法“紅頭文件”如果出臺，不僅會損害群眾利益，影響政府形象，甚至可能造成嚴重的法律後果。在眾所週知的嘉禾事件中，政府出臺了很多違法文件，然而卻沒有部門沒有人去管，反而還強制執行。四川省川化集團違法排污，今年二三月間沱江發生特大污染事故，造成重大經濟損失，引起沿江近100萬人飲水中斷1個月左右。面對嚴重的問題，作為司法機關理應為人民主持公道，嚴懲違法排污的川化集團，而雁江區政府司法局卻打著保穩定的旗號出臺阻止公民打官司的“紅頭文件”，在人民群眾中造成極壞的影響。再如，近日被媒體和公眾廣泛關注的妞妞事件，本來就是一部平常的電影，但是由於該影片的女主角是深圳某高層官員的家屬，深圳市有關部門竟聯合下發文件，要求初中學生在上課時間自費購票觀看這部電影，受到社會的廣泛質疑。類似的現象舉不勝舉。

　　“紅頭文件”是政府“發號施令”的一張“王牌”，如果“紅頭文件”違法或侵權，其危害性不言而喻。為保證人民政府真正服務人民，為保護“紅頭文件”不傷害百姓，把好“紅頭文件”的出口審查關非常重要。政府及其部門制定的“紅頭文件”必須經過政府法制部門審查。

　　給“紅頭文件”設道“安全閥門”，我以為不妨制定一個關於出臺“紅頭文件”程序方面的“紅頭文件”，讓“紅頭文件”嚴格履行出臺程序：第一、各級政府及其部門制定“紅頭文件”，必須不得與法律、法規、規章和上級規範性文件相抵觸；第二、“紅頭文件”初稿完成後，必須經政府法制辦或當地人大法律委員會審查；第三、“紅頭文件”必須經政府常務會議或部門辦公會議討論通過後公佈；第四、“紅頭文件”公佈後，經過一段時間的觀察，再沒有發現有違法的條款後，方可正式生效施行。

　　加強規範性文件的備案審查，截住違法或侵權“紅頭文件”，對於維護政府政府形象、保證“紅頭文件”的合法性和嚴肅性，對於保護群眾合法權益、提高依法行政水平都具有重要意義。（作者：張魁興）

　　本欄目所載評論純係作者個人觀點，並不代表央視國際立場

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責編：張會玲