《半月談》：理性求解中國信訪的制度困境

央視國際 (2004年06月29日 13:49)

　　半月談消息：中國社會處在經濟迅速發展和社會體制轉軌過程中，各類社會矛盾的産生和衝突成為必然，並且體現為日趨增多的各類信訪活動。自上世紀90年代中期以來不斷增多的大規模群體信訪和矛盾激烈的個體信訪，引發了持續上升的“信訪洪峰”，成了影響社會穩定的重要因素，也使我國的信訪工作和信訪制度成了各方關注的焦點。

　　

周梅燕同志根據自己多年從事信訪工作的切身體會，並進行專題調研後提出：對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯絡起來，採取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，而擴大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權威，應當是中國信訪走出制度困境的根本出路。希望這篇專文能引起廣大讀者對創新信訪制度的理性思考和建設性的探討。

　　中國信訪活動三種類型中，求決類量最大，訴訟類最奇特

　　信訪制度是關於信訪活動行為規則的總稱。中國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪。

　　參與類信訪主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是改革開放以來中國公民獲得經濟自由後開始關注社會生活和城市建設發展的結果，也與中國公民有了更多的權利意識與言論民主分不開。

　　求決類信訪在目前各級政府機關受理的信訪事項中所佔比例最大。大到動拆遷、徵地補償、失業保障，小到社區水電煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾，都會找政府信訪部門，以求解決。求決類信訪確實是一定時期政府工作的“晴雨錶”，如當城市建設中動拆遷矛盾激烈時，動拆遷方面的求決類信訪就會大幅度上升。國有企業轉制過程類中，大量的社保、下崗及失業方面的信訪也在提醒政府應注意到社會成員對於改革所能承受的限度，以及建立與完善社會保障機制之迫切。

　　訴訟類信訪是目前中國最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量申訴案件是對已經終審生效的法院判決提出的申訴。頗有中國特色的是，一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監督法院公正司法。這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態也十分耐人尋味———他們往往寄希望於某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼。

　　信訪制度當前陷入四重困境，面臨法治挑戰

　　事實上，在嚴峻的“信訪洪峰”局面的背後，除了公民權利意識的覺醒及其自身權益保護的訴求得不到解決等原因之外，轉型時期社會結構性矛盾一直未能有效解決、各級國家機關中的工作人員懈怠瀆職等，也是引發信訪量劇增的主要原因。但是，我們不能不覺察到這樣的事實：現行的信訪制度雖然是中國公民權利救濟的重要渠道，但這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

　　困境一：信訪內容的廣泛性及複雜性，使得社會矛盾集中體現在信訪活動中，信訪制度承載了整個社會制度變革及社會穩定的重任，信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮。

　　從信訪的內容來看，有相當一部分信訪是向國家機關提出的具有建設性的建議、批評和意見，對於推進國家機關依法行政起到了積極的作用。從一定意義上看，信訪是中國公民權利意識培育和發展的過程，也是對各級國家機關及其工作人員的工作進行監督的渠道。通過信訪這種非法治化的方式，政府的行政權力不斷受到制約，政府執政的水平不斷受到檢驗，司法體制中的種種矛盾不斷得以凸顯，最終推進中國法治化的進程。這是信訪活動和信訪制度具有積極意義的一個方面。通過領導的重視和批示，確實有相當一部分的信訪事項在合法合理的原則下，通過信訪工作人員耐心細緻的疏導和協調工作得到解決，也能實現一定的社會穩定的目標。

　　但我們也不能不看到，仍有相當一部分信訪事項的處理運用的是法治以外的方式，或強壓，或妥協，或哄騙等，成了許多基層信訪工作人員不得已而為之的無奈選擇。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，信訪部門在解決信訪事項的過程中處於兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮，執政者預期的社會穩定的目標非但沒有實現，反而陷入一種更為可怕的惡性循環之中。極少數信訪人吃準了政府要穩定的“軟肋”，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的手段在實踐中屢試不爽，併為更多的信訪人所效倣，帶來社會負面效應。

　　困境二：從法律地位看，信訪工作機構並不具有行政的職能和權力，也不是單獨序列的國家機構，其處理信訪事項的權能有限，不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。

　　那麼，賦予信訪機構一定的職權是否就能有效解決各類社會矛盾呢？答案是否定的。現行的信訪制度早已突破了秘書性質的工作機構的定位，從現行的信訪工作模式看，不具有行政權力的信訪機構有時權力無限且不受制約，其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域，有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能；以領導批示為信訪督辦的依據帶有人治色彩，而“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處，只能導致多數信訪群體對國家和政府産生更大的失望與不滿。總之，龐大的信訪機構和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現的社會矛盾，反而有可能成為中國走向法治化進程中的一股消解力量。

　　困境三：從信訪人的心態來看，幾乎所有的信訪人的潛意識裏都有一種揮之不去的清官情結，即便是面對法院已經判決生效的裁判文書，信訪人仍意欲通過信訪渠道來改變其敗訴的現狀。

　　從源遠流長的中國歷史來看，這種信訪的制度結構及運作方式，有著與之相適應的國家體制、文化和民眾心理的背景 。從封建社會中的擊鼓鳴冤、攔轎告狀等場景中，都能找到信訪活動的許多痕跡。

　　困境四：黨政及人大信訪部門在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時，將各級人民法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，也存在嚴重的社會負面效應。

　　有些訴訟類信訪申訴案件並非沒有道理，但是對訴訟類信訪的行政化處理模式，導致許多訴訟類信訪多年申訴不止。此外，在社會穩定的統一目標下，所有的法院在重大節慶和會議期間花費大量的人力、財力做訴訟類信訪老戶的穩定工作，在政府、社會和民眾的眼裏，法院已經成了相對信訪人而言的另一方當事人，與政府部門或其他社會組織並沒有什麼不同，結果導致司法裁判的權威大為削弱。

　　從上述四個方面的分析來看，曾在中國歷史發展中起到重要作用的信訪制度不僅陷入了“信訪洪峰”的困境，而且正在經受中國改革開放以來不斷推進的法治化的挑戰。

　　當前的信訪現狀嚴重影響著社會穩定，而社會穩定又制約並引導著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標之間存在著不可避免的衝突。當穩定壓倒一切時，所有的信訪機構都成為社會穩定工作的指揮部，“花錢買太平”、“擺平就是水平”等成為信訪工作的實際考核目標。信訪制度原有的聯絡群眾、反映社情民意等作用基本上趨於弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾與政府抗爭維權的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經對社會和政府構成極大的威脅，如何解決信訪難題成為執政黨必須面對的現實。對各級國家機關信訪部門而言，將維護社會穩定的重任讓這一非國家序列的機構來承擔，是一件“不可能的任務”，也不符合現代法治的基本原則。由於信訪機構及信訪工作人員面對的是無法實現的社會穩定預期目標和不斷涌現的信訪浪潮，信訪制度運行過程中又直接或間接形成一股對法治建設的抵消力，這樣的制度安排和社會現實之間的巨大反差，使得政府和民眾兩方面都陷入了困境。雖然政府為解決信訪難題已經付出了高昂成本，卻仍然沒有化解一浪高過一浪的“信訪洪峰”，也未能滿足民眾對信訪制度的過高期許，這其中是否值得我們追問和反思呢？

　　信訪制度：變革之道、創新之門

　　面對中國目前的信訪制度困境，社會各界中主張取消“人治的信訪”呼聲較為強烈，也有人主張賦予信訪職權並強化信訪作用。還有學者提出在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟是一種替代性的糾紛解決方式，應當予以保留。

　　許多學者都提出將信訪納入法治的軌道，但如何實現信訪制度的轉變卻有不同的看法。有的學者提出，信訪的法治化應該包括合理的信訪問題的司法化處理，即將屬於司法管轄範圍內的信訪事項轉入司法領域（基於信訪人的自願）；也應該包括信訪權利的司法化保障，即官員在信訪工作中失職、瀆職或不作為時，信訪權利主體有對其提起行政訴訟的權利等。

　　筆者在充分調研中認識到，對公民信訪權利的再認識和對信訪制度的反思同樣重要。信訪活動在任何社會都會存在，社會成員的正當參與和權利保障並不只有信訪活動一條獨木橋可走，更不能因為信訪一時的無往不勝而迷信現行的信訪制度。信訪權利是公民的一項基本民主權利，但就信訪行為的一般特徵而言，該行為所指向的必定是信訪人的其他實質性權利即民事權利或經濟權利、政治權利等，因此不能離開信訪人所主張的實質權利談論信訪權利。其次，信訪權利的民主性質並不意味著這是一項不受約束、任意擴張的權利。否則社會將會陷入混亂和無序之中，信訪權利的保障也無從談起。第三，對公民權利的保障是法治社會的基本原則，但公民權利的保障更多的是通過國家法律的渠道來實現。比如説，訴訟終結的案件應當通過法律規定的程序進行，而不應以保障信訪權利為由另開方便之門。

　　我國信訪制度功能與作用的發揮，大多與黨政領導的個人作用分不開，這只能在某一時期或某一地區或某些信訪事項中産生效果，但與法治無關。誇大和強調信訪的種種優點、作用，只會導致社會成員對信訪制度的更多誤解，認為只有信訪這種直截了當的簡便方式能夠以最小的投入獲得最大的收益。事實上，信訪往往並不比訴訟投入時間、精力和金錢等方面的成本低，況且具有極大偶然性。不斷強化信訪制度功能的後果，就是不斷撕裂正在建設中的國家法治，讓法治這座大廈另開一扇信訪之門，成為法庭之外另一個裁判機構。

　　走出信訪困境，必須實現以法治為內容的信訪制度改革。如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶湧的洪峰，只是自上而下地再三指令或大聲呼籲重視和解決信訪中的各類矛盾，甚至欲通過立法來強化信訪制度的功能，進一步擴大信訪處理的範圍，那麼這套已經運行多年的複雜的制度安排仍然會讓政府、社會和信訪機構以及信訪群體在付出極大代價的同時，繼續品嘗破壞法治所帶來的惡果。對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯絡起來，採取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，而擴大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權威，應當是中國信訪走出制度困境的根本出路。

　　公民有序的政治參與比起無序的信訪投入更有利於社會主義民主政治的建設。因此，建議加強農村和城市的基層民主建設，通過民主選舉等方式讓人民充分表達自己的意願，減少各類非正常的上訪事件發生。此外，各級國家機關的執政活動應當置於社會各種監督之中，這其中就包括了公民對國家機關行使權力失當以及侵權的舉報、批評和意見的處理渠道是否暢通無阻，因此，重構和擴大監察機構的受理範圍顯得十分必要。再者，促進司法公正並樹立起司法最終的裁判權威也是走出當前信訪困境的重要因素。要以看得見的法律事實和法律結果讓人民信任我們的法律和司法制度，讓整個社會都明白在法律面前沒有其他捷徑可走；同時，堅決修正現行信訪制度中與法治不相符的種種做法，維護司法裁判的權威，走出利用信訪形式在現行法律制度外惡性循環的怪圈。

　　四大對策完善信訪機構功能

　　一、改變目前大部分地方黨政信訪機構兩塊牌子一套班子的設置，將黨政信訪機構分離開來。黨內信訪機構應設在各級黨委秘書部門，不直接處理涉及政府、人大和司法機關的信訪事項。政府信訪機構主要督促辦理轉到各政府部門的重要信訪事項並向行政首長負責，其機構向下設至區縣一級政府的辦公（廳）室。適當的時候，參照國外通行的申訴專員制度，考慮將現有的政府信訪機構與監察機構合併，成立獨立的監察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業運營機構的各類投訴和求決，向各級人大負責並報告工作。同時，通過立法賦予監察信訪局一定的職權，提高處理監察信訪的效能。

　　二、全國人大和地方各級人大信訪工作受理的範圍主要是人民群眾的申訴控告案件，其主要職責是為人大及其常委會履行立法、監督、任免和決定職權服務。因此，應當改變人大信訪機構直接處理各類信訪事項的行政化處理模式，在擴大人民群眾參政議政渠道的同時，完善和發揮人大代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機制。人大信訪機構應當定位為代表及委員的信訪助理，為代表及委員處理信訪事項提供法律、政策等專業知識輔助工作。

　　三、司法機關信訪制度的改革應納入整個司法體制改革的大框架之中。確立司法權威是社會穩定的法治內容，在全社會形成尊重司法判決，樹立司法最終裁判權威的氛圍，改變現有的訴訟類信訪案件按行政化信訪處理的模式，將其納入正常的審判監督程序之中並加以必要的限制。同時，讓權力機關的監督、社會監督（媒體、社會成員）與法律監督結合起來，促進司法公正，維護司法權威。

　　四、探索已有萌芽的社會組織參與信訪代理的制度。明確信訪代理的機構為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域，讓它們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域中的社會責任，如社會義務工作者對各類信訪人群的義務心理疏導、法律援助、政策諮詢和社會關懷等，以期形成現代法治社會所需要的公民社會基礎。

　　不可否認，中國信訪制度的産生與存在有其一定的歷史背景，這種制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲，實現社會正義等方面起到很大的權利救濟作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道。事實上，中國現行信訪制度正是由於承載了太多的不合理責任，已感力不從心、疲憊不堪。反思與糾正現行信訪制度中的種種弊端及缺陷，疏通公眾參與和投訴的渠道並建立一種新的社會秩序，使信訪逐步納入國家的正常法治軌道顯得尤為重要。（上海市人大常委會培訓工委辦公室 周梅燕）

責編：陶柯