城市化與土地政策研討會：須善待失地農民

央視國際 (2003年09月18日 10:09)

　　人民日報華東新聞消息：在日前召開的由上海社會科學院主辦的“中國城市化與土地政策”高層研討會上，有關專家學者經討論指出：

　　在城市化進程中，需要徵用大量原農業用地，農民失地後很容易陷入失業困境，生活失去出路。因此，徵地和安置時，應重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。

　　一些地方在徵地過程中，變著法兒地侵害失地農民利益，如採用低價補償的土政策，或將高速公路兩邊綠化帶不計為徵用補償面積，或對農民集體土地佔而不補等。

　　應該完善農民集體土地産權制度，明確土地産權代表。要改變只看經濟效益、不考慮農民利益的做法，合理、集約用地，走可持續發展道路。

　　主持人：顧春 《人民日報 . 華東新聞》記者

　　參與者：林毅夫 北京大學中國經濟研究中心主任、教授

　　潘明才 國土資源部耕地保護司司長

　　嚴正福 建省社會科學院院長、研究員

　　孫自鐸 安徽省社會科學院經濟所所長、研究員

　　徐元明 江蘇省社會科學院農村所所長、研究員

　　城市化戰略，應該轉向大城市和都市帶

　　嚴正：從上一世紀80年代起，由於鄉鎮企業發展，我國的小城鎮開始繁榮。這與當時的社會現實緊密相關。農村工業化對於我們這個人口大國、農業大國具有不可忽視的積極意義，但也帶來了農村工業規模不經濟，土地資源浪費、分散發展阻礙技術進步和産業升級等一系列弊端。

　　改革開放24年來，鄉鎮企業已經淡出歷史舞臺。中國城市化戰略，應該轉向大城市和都市帶。這首先是工業化要求，由於工業的聚集，它需要城市功能的服務，需要大量勞動力，需要緊靠它的大用戶，需要第三産業的配套。這一切，只有大城市能夠提供。其次，我國正在走工業化帶動信息化、信息化促進工業化的路子，人口聚集的大城市在信息交流、信息産業發展上的作用越來越重要。發達國家的實踐證明，大城市和密集的城市群是信息化的主要載體。第三，中國是一個土地資源較為短缺的國家，人均耕地佔有率低。出於國土利用效率的要求，我國也不宜盲目發展小城鎮，造成土地資源的浪費。

　　在這個發展過程當中，城市建設用地緊缺不可避免地成為突出矛盾。

　　林毅夫：從發展前景來看，未來二三十年，將是一個飛速的工業化和城市化的進程，應該出現十幾個千萬人口以上的大城市，以及幾百個50萬人口以上的中等城市。在這個過程當中，會徵用大量土地。

　　重點解決失土農民的創業和社會保障

　　孫自鐸：伴隨著城市化過程和城市的外延拓展，失土農民必將越來越多。土地非農化後急劇升值，成為社會關注和爭奪的熱點，但土地的價值如何體現在農民身上？

　　潘明才：徵地補償是因土地被徵用、需要安置失土農民而給予的經濟補償，是一次性的，而安置涉及失地農民的長遠生計，是個根本性問題。計劃經濟時期，國家徵地給予適當補償後，會安排被徵地農民轉非、招工，享受市民、工人的福利待遇，徵地後的長遠生活基本可以得到保證，因此農民一般能夠接受。市場經濟條件下，傳統的安置辦法往往不可行，農民失地後很容易陷入失業困境，造成生活無出路。因此，城市化進程中，徵地安置，應重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。

　　重視安置中存在的侵害農民問題

　　徐元明：現階段，土地徵用過程中侵犯農民權益的表現形式有以下幾種：一些地方為了政績，任意擴大徵地範圍；在徵地過程中，採用低價補償政策，尤其是國家重點工程項目，徵地補償標準更低；自行制定土政策，侵害農民利益，比如高速公路兩邊綠化帶不計為徵用補償面積，把農田配套的溝、渠、路不以耕地面積計算補償費，宅基地不給安置補助金；把農民集體土地看做自己的土地，佔而不補，等等。其中，低價徵地是最嚴重的問題。目前，不少地方政府徵用農民土地都是低價徵用。

　　孫自鐸：以安徽一個市為例，二環路建成後市區迅速擴大，地價也由過去的幾萬元畝增加到市場上二三十萬元畝，甚至更高，增值達140億元之多。

　　在此過程中，一方面城市擴張，基礎設施供給充分，但農民進城的門檻費反而節節攀升。另一方面，失土農民並未得到足夠補償，他們每畝僅能獲得1萬多元的安置費用和1000元左右的青苗補償費。這對於自謀職業的農民無疑是杯水車薪。總之，城市擴張土地升值後，不僅沒有帶動更多的農民進城，反而連近郊農民也因失去土地而難以生存。

　　如何保障失地農民的權益

　　潘明才：保障失地農民的利益，要注意三方面。第一，合理補償是關鍵，補償必須符合市場經濟規律。現行法律規定的徵地補償費，是按照土地原用途的年産值倍數來測算的，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生産資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律，也不符合國際慣例。

　　第二，妥善安置是徵地補償的根本，安置要給失地農民提供長期穩定的生活保障，重點解決好失地農民就業、創業和社會保障問題。目前，有以下幾種做法：一些有條件的用地單位，在適當就業培訓後，優先招收被徵用地的勞動力進入生産企業就業。在上海、重慶等地，徵地後失地農民統一由政府勞動部門負責，統一進行就業培訓，統一安排包括勞務輸出等就業方式。這種做法，由政府負責，農民更放心。政府還應該加強對農民工的職業技能培訓，提高其素質和就業能力。

　　再次，政府可以用優惠條件提供部分土地，按照規劃確定的用途，由被徵地農民集體和農戶從事開發經營。留用地隱含的地價是對徵地補償的補充，表現為留用地開發經營帶來的長期收益或就業崗位，這不失為對失地農民的一種有效安置方法。

　　另外，還要建立失地農民的社會保障。一是納入城鎮社會保障體系。比如，浙江嘉興市對16周歲以上、符合社會養老保險統籌費條件的被徵地人員，由勞動部門為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發放養老金。二是參加商業保險。蘇州市對勞動力實行貨幣安置，並簽訂貨幣安置協議。勞動力的醫療保險費由政府徵地服務機構負責向保險公司投保，給予約定的醫療保險費至60周歲。對保養人員採用商業保險辦法實行保養安置，由負責徵地的單位為保養人員統一向保險公司投保，由保險公司按月發放保養金。三是建立小城鎮社會保險，這一工作上海正在推行。具體做法是“24+X”，以上年社會平均工資的60%作為基數，“鎮保”的基本費率為它的24%。“X”是補充保險，企業和個人在參加“鎮保”並按24%的繳費比例繳納社保費後，根據自身情況，自願選擇繳納補充保險。

　　第三，配套改革是徵地制度改革的基礎，建立新型徵地制度需要相關制度的支撐。

　　首先是要完善農民集體土地産權制度，明確土地産權代表。其次是要改變只看經濟效益，不考慮農民利益的做法，合理、集約用地，走可持續發展道路。再有就是要完善現行稅費制度，制止徵地中的濫收費現象。

責編：劉雅虹