衛生部介紹新型農村合作醫療試點工作進展  

央視國際 2004年11月05日 11:03

　　穩步推進新型農村合作醫療試點

　　中國新型農村合作醫療試點工作進展狀況

　　CCTV.com消息：2004年11月5日10時，國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會，邀請衛生部副部長朱慶生介紹中國新型農村合作醫療試點工作進展等方面情況，並答記者問。

　　[郭衛民]:女士們、先生們，上午好！今天我們很高興地請來了衛生部副部長朱慶生先生，向大家介紹中國新型農村合作醫療試點工作的有關進展情況。和朱副部長一起來的還有衛生部農村衛生管理司副司長聶春雷先生。中國是一個人口大國，其中有70％的人生活在農村。對農村醫療衛生工作，黨和政府一直是高度重視的。近年來，中央政府為推進農村醫療工作做了大量的工作，也取得了很大的進展。現在，我們就請朱慶生副部長介紹有關情況。

　　[朱慶生]:女士們、先生們，早上好！很高興能在這裡同新聞界的朋友們見面。首先，我代表衛生部感謝各位對中國新型農村合作醫療試點工作的關注和支持。中國是一個人口眾多的發展中國家，近70%的人生活在農村，能否解決農民的看病就醫問題，關係到中國改革、發展和穩定的大局。2002年10月，中國政府作出在全國建立新型農村合作醫療制度的決定。明確要求各地要在政府統一領導下，本著自願參加、多方籌資、因地制宜、分類指導、公開透明、真正讓群眾受益的原則，先行試點，總結經驗，逐步推廣，到2010年基本覆蓋農村居民。

　　新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。其基本做法是，自願參加合作醫療的農民，農民以家庭為單位按每人每年10元（部分東、中部地區稍高）繳納合作醫療資金，同各級政府每年每人補助的20元一起形成合作醫療基金，儲存在縣（市）國有商業銀行或信用社的財政基金專戶內；參合農民每次到縣（市）內定點醫療機構就診時，憑合作醫療證可直接按比例報銷部分醫藥費用；定點醫療機構將為農民報銷所支付的資金數額以及相關憑據，定期報到縣（市）或鄉（鎮）合作醫療經辦機構，經縣級經辦機構和財政部門審核並開具申請支付憑證，由代理銀行或信用社直接將資金轉入有關醫療機構的銀行賬戶，做到新型農村合作醫療基金收支分離，管用分開，封閉運行。

　　從去年7月以來，各地按照中央政府有關文件精神，結合當地實際，積極穩妥地開展了試點活動。目前，全國已有30個省、自治區、直轄市在310個縣（市）開展了新型農村合作醫療試點，覆蓋農業人口9504萬人，實際參合農民6899萬人，參合率為72.6%。全國共籌集資金30.21億元，其中，各級財政補助15.01億元，農民個人繳費10.88億元，集體和其他社會贊助4.3２億元。截至今年6月底，已有4194萬人次的醫藥費用得到報銷，報銷金額13.94億元，佔籌資總額的46.14%，其中，住院醫藥費用平均有27.25%得到報銷。

　　試點工作一年多來，已取得了初步成效。一是新型農村合作醫療制度的管理和運行機制開始形成，為全面建立新型農村合作醫療制度積累了一定的經驗。二是試點地區農民就醫狀況有所改善、醫藥費用負擔有所減輕，“因病致貧、因病返貧”狀況有所緩解。三是農村醫療機構服務條件有所改善、醫護人員隊伍建設有所加強，農村醫療機構服務條件和服務質量有所提高。

　　但是，我們也清醒地認識到，試點工作還存在不少問題。概括起來有這些：一是有些農民對新型農村合作醫療的好處認識不足，存有疑慮；二是許多試點縣（市）還沒有建立起合理、簡便、有效的農民繳費機制，一些地方合作醫療基金管理還存在一些潛在的危險因素；三是一些試點地區制訂的試點方案還不夠科學、合理，影響了農民的受益面和受益水平；四是一些農村醫療機構服務不規範，藥品價格偏高；五是合作醫療的管理能力薄弱。

　　針對上述問題，我們將重點採取以下策略與措施：

　　1、在總結一年來試點工作的基礎上積極穩妥地擴大試點，不斷積累試點經驗，完善政策，加強制度建設，為全面建立新型農村合作醫療制度打牢基礎。

　　2、大力開展培訓和宣傳教育工作，消除農民疑慮，動員農民自願參加新型農村合作醫療。

　　3、通過實踐逐步調整和完善試點方案，提高農民受益程度。

　　4、加強合作醫療基金管理，保證合作醫療資金安全。

　　5、積極推進農村醫療衛生服務體系建設，進一步改善和提高農村醫療機構的服務條件和服務質量。

　　6、加強新型農村合作醫療經辦機構能力建設，不斷提高管理能力和效率。

　　女士們、先生們，中國的新型農村合作醫療制度建設工作剛剛起步，還面臨許多困難與問題。但我們相信，只要我們堅持執政為民、以人為本的指導思想，以科學的態度扎紮實實地做好試點工作，並不斷總結、完善、推廣試點經驗，新型農村合作醫療制度會逐步得到鞏固和提高，農民會逐步從中得到實惠，有利於農村全面實現小康目標。下面，我和我的同事願意回答大家的提問。

　　[郭衛民]:現在開始提問。

　　[中國國際廣播電臺記者]:

　　請問朱副部長，既然新型農村合作醫療制度試點以來受到了農民的歡迎，很多人從中受益，試點工作也取得了一些經驗，為什麼不快速在全國推廣開來，而是繼續實行試點？這是不是因為國家財力的不足？第二個問題，您能否透露一下明年我國新型農村合作醫療的工作目標是什麼？比如説將會在多少個縣推廣，覆蓋的人口是多少？謝謝。

　　[朱慶生]:你提的這個問題很好，也很實際。剛才我介紹了，經過一年的試點，我們覆蓋了將近一億農民，有將近6800萬的農民參加了新型合作醫療，一年來籌集了30多億的資金，農民報銷了近14個億，農民的住院費用——就是得了大病的費用有27％—30％得到了報銷，平均是27.25％。為什麼這樣一件好事，老是試點，推廣這麼慢？是不是資金方面的問題？

　　因為新型農村合作醫療是一項新的制度建設。雖然我們在六七十年代也搞過合作醫療，那時候農村的覆蓋率曾經達到90％，但是，新的合作醫療與舊的合作醫療不相同，它是要建立一種新的機制，而且這種機制的建立，在中國這樣一個發展中國家，農村經濟發展還不太發達，地區差異還比較大的國情下，要建立這麼一個好的新型農村合作醫療機制，需要在實踐中探索，要逐漸健全制度，要逐漸完善各項政策，使之建立一個比較好的機制。

　　第二，因為它是一種新的制度，從中央到地方，從中央、省、市、縣、鄉都有相對的管理，管理機構的建立、管理水平的提高需要一個過程。第三，現在人們對新型農村合作醫療的認識和觀念上還有一些疑慮和想法，要解決也需要一個過程。

　　全國中西部一共有5億農民，如果每人補助10塊錢，中央只拿出50多個億，這個錢中央拿得出來，中國現在的經濟條件是沒有問題的。但是，一個機制的建立、制度的完善和人們的觀念需要有個過程。我們把基礎打牢了，過兩年推開的時候進展會順利一些，也可以接受以往我們合作醫療失敗的教訓。

　　我再説明一點，在工作中也不排除中西部地區一些貧困的縣、市的地方財政在配套資金的時候有困難——中央財政拿這個錢沒有問題，地方縣裏在配套的時候有它一定的困難，這個問題是客觀存在的。但是，總體上來講，從大局上來講，不完全是錢的問題，而是機制的問題。

　　[中央電視臺記者]:請問朱副部長兩個問題：第一，農村合作醫療政策在中國是幾起幾落了，在有些地方名存實亡，現在怎樣評價以前的政策體系，新的政策對它是認可還是否定，以前的政策沒有實施下來的原因是什麼？第二，新的政策和以前的政策主要的區別在什麼地方？謝謝。

　　[朱慶生]:農村合作醫療起于五十年代，六十年代在全國發展起來，七十年代末在全國普遍開展起來，在全國的覆蓋面達到90％左右。但是，八十年代以來，我們的合作醫療工作就逐漸下滑了，一直滑到這次新型農村合作醫療開展以前，全國的覆蓋面大概只有10％左右。

　　應該説，合作醫療制度在中國當時的農村社會經濟發展的情況下，對保障農民健康發揮了積極的作用，對當時的歷史作用我們是要充分肯定的。

　　中國農村衛生的三大法寶是赤腳醫生、農村合作醫療、農村醫療衛生預防保健網，這是我們結合中國農村醫療衛生所探索出來的農村衛生發展的經驗，也得到了國際社會的高度評價。但是，隨著農村的改革開放，農村實行了家庭聯産承包制以後，原來合作醫療賴以資金支持的農村集體經濟逐步瓦解。農村集體經濟支持的逐步喪失，給合作醫療的資金籌集帶來了很大的困難，因為農民自籌的塊八毛錢資金是難以支付合作醫療或者農村醫療所帶來的費用的。這是一個主要原因。

　　第二個原因，是合作醫療自身存在的問題。原來它籌資的水平比較低，“文化大革命”的時候，我們在農村當醫生的時候，是幾毛錢，籌資的層次也比較低，一般是村戶鄉，所以，抵禦風險的能力也比較弱。同時，合作醫療管理上也有弊端，管理上沒有建立一套嚴格的、規範的、透明的管理制度，監督也不嚴格。所以，由於管理的漏洞，農民對合作醫療本身失去了信心，農民不願意參加。第三個原因，對實行農村合作醫療，過去在部門的認識上不完全一致。有的認為農村合作醫療是給農民減輕了負擔，但是有的也認為是給農民加重了負擔，認為是亂收費、亂攤派，所以在一段時間內影響了合作醫療的發展。現在的新型農村合作醫療，從中央到地方，各個部門大家的意見是一致的，認識得到了統一，中央做出了決定，因而現在第三個問題已經解決了。

　　第二個問題，新型農村合作醫療的特點主要有這麼幾個方面：第一，政府的支持力度加大了，從中央政府和地方政府財政都要給予支持，一般是每人20元塊，有的東部地區更高，幾十塊、上百塊。第二，它以大病統籌為主，主要是解決農民看大病支付不起費用造成的因病致貧、因病返貧問題。當然，我們以大病為主，還要兼顧小病。大病的概念我稍微解釋一下，包括住院治療或者大額的費用，雖然在門診治療，大額的費用也可以按比例報銷，大額的概念不光指住院。第三，它堅持了農民自願參加的原則，絕對不允許強迫農民參加，地方政府不能下指標、下進度、下比例要參加多少。我們的經驗是，凡是強迫農民幹的事兒，沒有一件能幹成的，所以必須要堅持農民自願參加的原則。第四，統籌層次增高，過去是村或者鄉，現在都是縣統籌，這樣管理的力度、管理的強度、抗禦疾病風險的能力都大大提高了。

　　第五，政府管理的強度、管理的水平提高了，它有專門的機構，從中央、國務院以吳儀同志為組長的國務院聯席會議制度，到各省、市、縣都有領導小組和經辦機構，而且建立了一套逐步完善的規章制度，使機制更加規範和健全。第六，這次新型農村合作醫療制度和農村的貧困農民的醫療救助制度是同步的，就是對於特困戶、五保戶，交不起合作醫療經費的，或者是自付醫療費用而無法承擔的，國家實行醫療救助制度，給他們以補貼。

　　[法新社記者]:我有兩個問題：第一個問題，你們怎麼保證農民會有信心，怎麼保障這些資金不會被挪用，在縣裏誰管理這些基金？第二個問題，合作醫療的主要的目的是為了治大病，但是大病之前，一般都有一些預防工作可以做，在預防方面，新的制度會起什麼樣的作用？新型的合作醫療制度是不是也包括大病之前的預防服務？謝謝。

　　[朱慶生]:法新社記者提的問題確實是大家廣泛關注的。我們過去已經三起三落了，現在，能不能把新型農村合作醫療堅持下去、發展下去，是我們這次工作的重點，而且我們也提出了“這次新型農村合作醫療只能成功，不能失敗”。

　　第一，我們堅持農民自願的原則，絕不強迫農民，我們做得好，讓農民自願參加。我剛才講了，要想做好一件事兒，凡是強迫農民參加的，沒有做好做成的，很重要的原則是自願。

　　第二，我們一定要保證籌措資金的到位和資金的安全，包括中央財政的支持資金和地方財政的支持資金必須及時到位，就是農民收繳的資金，地方財政資金到位以後，中央財政資金也要到位。同時，資金要保證安全，資金儲存在國家商業銀行的合作醫療專用儲戶裏，管錢的不管賬，管賬的不管錢，提供服務的機構與管理部門是分開的。資金是在銀行或機構內部封閉運行的，這樣就確保了資金的安全。同時，要建立各項監督審計和公開的制度，監督資金使用的安全。資金的安全運行説起來比較麻煩一點，在我的背景材料裏已經做了説明，如果您有興趣的話，也歡迎您到我們的農村合作醫療試點看一看，就可以了解到我們的資金是怎麼用的。這個問題如果現在講的話講不清楚，可能需要兩個小時才能講清楚，所以希望你去看一看了解一下。

　　第三，受益的原則。我們制定的政策，農民醫藥費報銷的起付線、封頂線必須堅持農民在有限的資金內最大的受益原則。當然，這些方案的制定需要經過實踐檢驗，所以不能一下子就搞起來，要經過實踐，使方案建立得更加科學、合理，使資金運行更加安全，參合農民的受益程度達到最好的水平。所以，我們要把它做得實實在在，讓農民真正得到實惠。通過農民得到實惠，讓農民現身説法向農民做宣傳，包括媒體也在幫我們做宣傳，包括您今天來也是幫我們宣傳，到實地看一看以後，有了實際的了解，做出的宣傳更加真實。

　　第四，對醫療機構的制約和監督。因為農民的合作醫療基金最後要花在村衛生室、鄉衛生院或者縣級以及更高的醫療機構，如何制定規範的管理制度，制約醫療機構的醫療行為，規範他們的行為，保證他們能夠為農民提供適宜的醫療服務，同時改善他們的條件，提高他們的素質，國家發改委、衛生部、教育部已經採取了相應的措施，並加大投入，為解決醫療機構提供適宜的服務做相應的工作。關於預防保健的經費是否納入合作醫療，原則上講，公共衛生的預防經費，國家有專門的財政支持，像艾滋病，我們採取的“四免一關懷”，還有平常農村的公共衛生項目，不是在合作醫療資金裏支持，而是在公共衛生的財政預算裏支持的。但是，也有保健項目，像貧困地區孕産婦的生産，她到縣醫院，我們也給以報銷。

　　[中國日報記者]:我有兩個問題，剛才您提到三個法寶，我在實際採訪中發現我們有兩個法寶，一個是赤腳醫生，一個是預防保健網，但這方面是相當薄弱的，很多農民的預防保健意識和知識非常貧乏，赤腳醫生已越來越不適應新的農村醫療服務的要求，我們在這方面有沒有新的舉措來加強？第二個問題，請朱副部長幫我們算兩筆賬，一筆賬是國家各級政府在衛生方面的投入每年佔財政總投入的比例是多少？這其中有多少是用在了農村，又有多少是真正用在農民身上？另外，請朱副部長以一個農戶為例，講講一個普通的農民一年的收入支出用在衛生投入和保健的投入上有多少？謝謝？

　　[朱慶生]:我很願意回答你的問題，但是我身邊的聶副司長是新提拔上來的，我建議這個問題由他來回答，我做補充。

　　[聶春雷]:這個問題非常難以回答，因為有些數據性的問題在農村統計得並不是很準確。2002年國家統計局的數據説明，2002年全國的衛生總費用是5684億，其中用於農村的是2425億，用於城鎮的是3256億。農村的總費用佔國家GDP的2.3％，城鎮佔了3.1％，2002年整個的衛生總費用佔了國家GDP的5.4％。

　　從目前來看，在農村衛生總費用上，政府的投入所佔的比例是很小的。我這兒有一組數據，是從1991年到2000年的，政府投入佔衛生總費用的比例從12％降到了6％，雖然絕對值是增加的，但是相對來説是減少的。關於農民的消費性支出方面，我這兒也有一個國家統計局的數據，農村居民的人均消費是1943元，但是醫療保健支出是115.8元。從目前來看，2003年我們國家農民的人均收入是2622元，從第三次衛生服務調查的結果來看，2003年農民住院例均費用是2236元。如果一個農民家庭有一個人住院，可能這一年的收入就全部用到醫療費用上。所以，人均是2600元。但是，農村的人均收入，大家可能也知道，有些是實物的，並不是純現金的收入，如果有一個人住院，可能一年的收入全部要花在醫療費用上。

　　[朱慶生]:我補充一下。我們現在整個財政支出，衛生支出佔到財政支出的比例這幾年是1.6％—1.7％，就是衛生在中央財政的支出比例中僅佔到1.6％—1.7％。第二，我們這部分財政支出，醫療費用70％用在城市，只有30％是在農村，而我們70％的人口在農村。30％的費用在農村，而城鎮是30％的人口占用了70％的衛生資源，包括政府的支出。第三，從2002年中央做出加強農村衛生工作的決定以後，從2002年一直到2010年這段時間，所有財政增加的衛生投入主要要用於農村。今年衛生部增加的40個億的衛生費用，70％以上甚至80％是用在農村的，包括農村的重大疾病預防，艾滋病、結核、公共衛生、合作醫療等等。

　　剛才聶副司長講了我們有5000多億，大概佔到中國整個GDP的5.5％左右。

　　剛才您提到關於農村的赤腳醫生和農村預防保健工作薄弱，我承認，現在農村除了缺少醫療保健制度，現在我們叫做新型農村合作醫療，我還不敢講它是一種保障制度，也不是一種社會保障，它是農民的互助共濟，是在政府引導、政府支持下，多方籌資、農民自願參加的互助共濟的醫療制度。還有農村醫療衛生人才的匱乏和農村醫療衛生機構條件的薄弱，最重要的是您剛才講的，就是提高農村醫療衛生隊伍的素質，這是重中之重。我們的房屋可以蓋，但是人才是關鍵。現在中央採取了一系列的措施，支援農村是一方面，但更重要的是建立機制，就是怎麼樣讓大學畢業生下去。衛生部正在研究建立一些機制，包括獎學金機制。昨天我跟教育部的領導談到，將來獎學金主要向農村的貧困地區傾斜，發放給這些人，規定他們在農村要服務若干年。另外，現在城市醫生晉陞職稱有要到農村服務一年的要求。對農村現有的120萬醫生進行培訓，要求他們達到助理醫師的水平，不夠條件的話，要慢慢離開崗位。農村預防保健工作薄弱這個問題我承認存在。我們現在正在加強公共衛生建設，從我們的投入、機制和人才方面，把力度主要放在基層和農村。

　　今天我不是主要回答這個問題，將來如果專門談農村公共衛生建設，我可以細緻的跟你談。

　　[外國記者]:請問朱副部長，這樣的合作醫療制度，農民能得到他們所花的錢的多少比例？第二個問題，您能不能給我們一些數字，這些數字我也看過，新華社也報道過，就是在農村有多少人由於沒有錢不能去醫院看病？有多少人由於重病沒有錢看而只能在家等死？

　　[朱慶生]:關於農民所花費的醫療費用，在參加新型農村合作醫療以後能報銷多少？我在開始時講了，住院費用平均27.25％可以報銷。從絕對數來講，有報一萬、兩萬、三萬的，甚至在發達地區最多報到十萬以上。我説的是農民合作共濟的醫療制度，它不是社會保障制度，所以它保障的水平、保障的程度是有限的，它是廣覆蓋、低水平。現在中國的農村確實有很多人看不起病，究竟數字是多少？根據統計數字和我自己下農村調查研究的結果，我估計有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40％—60％的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區比例不一樣。在中國的中西部地區，因為看不起病、住不起醫院，因病在家裏死亡的人數估計在60％—80％。

　　[中央人民廣播電臺記者]:請問朱副部長，前一段我們在青海採訪新型農村合作醫療，發現當地醫療措施確實有所改善，但是，合作醫療實施以後，門診量增加，醫務工作者的工作量也增加了。請問我們現在有沒有什麼措施來保證醫務工作者的積極性呢？謝謝。

　　[朱慶生]:你去過青海，我也去過青海，我也看了青海的合作醫療。您剛才講到去醫院就醫的人數增加了，醫務工作者的工作量增加了，這就説明我們取得了成效。農民有錢了，醫院有服務的對象了，這是成效的表現。工作量增加必然帶來醫院的收入增加，而醫院收入的增加就會給醫院帶來發展的機遇，也給醫院醫務人員待遇的提高帶來相應的機會。我講的發展是醫院房屋設備的改善、病人就醫環境的改善，同時也要求我們的醫務人員更好地為農民提供服務，這就要求他們要不斷地提高自己的業務技術水平，要培訓，要進行業務進修，要提高自己的業務水平。第二，由於醫院收入的增加，醫務人員的待遇相應提高，這是自然的。所以，是一個雙贏的局面，是農民和醫院、醫生雙贏的局面，也可以説是三贏的局面，政府也滿意。農民就

　　[郭衛民]:新聞發佈會到此結束。謝謝各位！