中國新型農村合作醫療試點工作進展狀況

央視國際 2004年11月05日 12:00

　　2002年10月，中國政府作出《關於進一步加強農村衛生工作的決定》，明確提出逐步在全國建立新型農村合作醫療制度，要求各地先行試點，總結經驗，逐步推廣，到2010年基本覆蓋農村居民。從2003年下半年開始，各省、自治區、直轄市按照中央政府有關文件精神，陸續開展了新型農村合作醫療試點工作，取得了初步的進展。

　　一、試點基本做法

　　新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。從全國情況看，各試點縣（市）的實施方案各具特色，但指導原則一致。其基本做法是，自願參加合作醫療的農民，以家庭為單位按每人每年10元（部分東、中部地區稍高）繳到鄉財稅所或鄉鎮衛生院，再由上述單位及時上繳縣財政局，納入合作醫療基金財政專用賬戶，同各級政府每年每人補助的20元一起形成合作醫療基金，存放在由縣級以上新型農村合作醫療管理委員會確定的國有商業銀行或農村信用社管理。參加合作醫療的農民每次到縣（市）內定點醫療機構就診時，可直接報銷部分醫藥費用。定點醫療機構定期將為農民直接報銷所支付的資金數額以及相關憑據報到縣（市）或鄉（鎮）新型農村合作醫療經辦機構，經縣級經辦機構和財政部門分別審核後，由代理銀行或信用社直接將資金轉入有關醫療機構的銀行賬戶，做到新型農村合作醫療基金收支分離，管用分開，封閉運行。

　　在具體的補助方法上，大部分試點縣（市）都採取了“既補大，又補小，以補大為主”的方式，即以補助住院（大額）醫藥費用為主、適當兼顧門診（小額）醫藥費用補助。對於門診醫藥費用補助，主要有兩種方式：一種是將個人繳費的一部分建立家庭賬戶，在縣內規定的醫療機構就診，自主使用；一種是不設家庭賬戶，統籌使用。參加合作醫療的農民到縣內定點醫療衛生機構就診，按一定比例直接報銷醫藥費，但年內累計不能超過規定限額。

　　住院醫藥費用補助方式主要也有兩種：一種是設立住院醫藥費用報銷的起付線和封頂線，農民在不同級別定點醫療機構住院，費用超過起付線的部分可按不同比例分段報銷，年內累計報銷總額不能超過封頂額度；一種是只設立封頂線，不設起付線，規定在不同級別的定點醫療機構住院，按住院總費用的不同比例報銷。在開展新型農村合作醫療試點的同時，對於農村五保戶、特困戶等困難人群，由中央與地方財政籌集的醫療救助資金給予補助支持。

　　二、試點工作進展與成效

　　截至今年6月30日，全國已有30個省、自治區、直轄市先後啟動了310個縣（市）的新型農村合作醫療試點，覆蓋農業人口9504萬人，實際參加新型農村合作醫療的農民6899萬人，參合率為72.6%。其中，中西部22個省（市、區）啟動了233個試點縣（市），覆蓋農業人口6331萬人，實際參加4524萬人，參合率為71.5%。全國共籌集資金30.21億元，其中，各級財政補助15.01億元，農民個人繳費10.88億元，集體和其他渠道支持4.32億元。中西部地區共籌集資金14.71億元，其中農民個人繳費5.13億元，中央財政補助3.93億元，地方財政補助5.04億元，其他渠道支持6188萬元。

　　試點工作一年多來，已取得了初步成效。一是新型農村合作醫療制度的管理和運行機制開始形成。各地區在試點工作組織管理、籌資機制、基金管理與使用、醫療救助、衛生服務機構監管等方面，初步探索出一些行之有效的做法，並逐步規範、健全和完善，為全面建立新型農村合作醫療制度積累了經驗。二是試點地區農民就醫狀況有所改善、醫藥費用負擔有所減輕。截至今年6月底，已有4194萬人次的醫藥費用得到報銷，報銷金額13.94億元，佔籌資總額的46.14%，其中，住院醫藥費用平均有27.25%得到報銷。參合農民就診率和住院率明顯升高，“因病致貧、因病返貧”狀況有所緩解。三是農村醫療機構服務條件有所改善、醫護人員隊伍建設有所加強。根據建立新型農村合作醫療制度的需要，許多省份加大政府投入，加強鄉村醫療衛生機構和醫護人員隊伍建設，積極推進鄉（鎮）衛生院內部運行機制和人事分配製度改革，促進了醫療機構服務條件的改善和服務質量的提高。

　　三、存在的主要問題

　　1、一些地方對建立新型農村合作醫療制度的長期性、艱巨性和複雜性認識不足。有的管理幹部對試點工作的有關政策理解不透，工作不細，管理粗放，有些政策措施未能很好地貫徹落實。一些地方宣傳工作不深入，使部分農民對合作醫療政策了解得不全面，不清楚參加合作醫療的權利和義務，心存疑慮，擔心合作醫療基金被挪用，擔心醫療費用升高、得不到實惠等等，影響農民參加新型農村合作醫療的積極性。

　　2、多數地方還沒有建立起合理的農民繳費機制，一些地方合作醫療基金沒有完全封閉運行。在農民繳費方式上，有的試點縣（市）採取基層幹部上門收繳的辦法，有的採取農稅部門或信用社代收的辦法，有的採取動員農民自行繳費的辦法，具體收繳時間也不盡一致，還沒有形成合理、簡便、有效的機制。在基金管理方面，一些試點縣（市）仍未嚴格實行“錢賬分離”的基金管理結算辦法，經辦機構既管賬又管錢，直接進行賬目審核和現金結算，基金安全存在潛在的風險。

　　3、一些試點地區制定的試點方案不夠科學、合理。有的試點縣（市）的經濟、地理條件和籌資水平相似，但起付線、封頂線和報銷比例乃至參合農民的受益面、受益水平卻存在較大差異。有的在費用報銷上限制較多，起付線、封頂線、報銷比例不夠適當；有的試點縣（市）對病人流向缺乏必要限制，導致縣以上醫院住院費用補償比例過大、資金過多，加大了合作醫療的基金壓力，出現了透支的趨勢。在方案調整中，有些地方不夠嚴謹，沒有認真調查分析、選擇恰當時機調整報銷比例，增加了風險。

　　4、一些農村醫療機構服務不規範，藥品價格偏高。一些定點醫療機構不合理用藥、不合理檢查問題比較突出，次均住院費用和門診費用上漲較快；處方藥物和檢查項目超出基本藥物目錄和規定檢查的項目過多，不少費用不在報銷之列，既增加了農民的費用負擔，也加大了合作醫療基金支出。此外，農村藥品市場秩序還沒有完全理順，定點醫療機構的藥品價格普遍偏高，影響到合作醫療的持續、健康發展。

　　5、合作醫療的管理能力薄弱。相當一部分試點縣（市）經辦機構編制沒有完全落實，人員沒有全部到位，工作經費不足。在管理手段上，中西部相當一些試點縣經辦機構未配備計算機，仍採用手工操作，不僅管理成本高，準確性差，而且監管困難，資金管理風險增大。

　　四、下一步重點工作

　　第一，積極穩妥地擴大試點。2005年，中西部地區要按照一個市（地）有一個試點縣（市）的原則擴大試點，東部經濟條件較好的地區可適當加快試點步伐。各地要集中精力解決好試點過程中發現的突出問題，不斷完善試點的配套政策和措施，加強制度建設，通過適當擴大試點範圍，把工作基礎夯得再實一些，為全面建立新型農村合作醫療制度奠定紮實的基礎。

　　第二，大力開展幹部培訓和宣傳教育工作。要重視和加強試點縣（市）合作醫療相關人員的培訓工作，讓地方主管領導、基層幹部和衛生人員比較全面理解新型農村合作醫療的有關政策。要繼續廣泛深入地開展宣傳教育，突出針對性、實效性。要講清新型農村合作醫療的意義、參合農民的權利和義務以及具體報銷辦法，消除農民的疑慮，引導他們自覺自願地參加合作醫療。

　　第三，合理調整和完善試點方案。各地區要對試點方案的實際執行情況進行評估，進行必要的補充調查，科學測算，按照以大額醫療費用補助為主、兼顧受益面的原則綜合考慮，適時慎重併合理對試點補償方案進行調整。

　　第四，加強合作醫療基金籌集和管理工作。要積極探索合理、簡便、有效的農民個人繳費機制，認真執行中央財政補助經費撥付辦法，落實地方各級政府補助資金。省級財政等部門，要參照中央財政補助經費預撥辦法，儘快確定本省各級財政補助資金結算和撥付辦法。試點縣（市）必須做到基金封閉運行，保證基金安全。

　　第五，進一步改善和提高農村醫療機構條件和服務質量。政府要增加投入，進一步加大農村衛生基礎設施建設力度，把農村衛生服務體系建設與新型農村合作醫療制度建設有機統一起來，整體推進。農村各級醫療機構要從農民的切身利益出發，更新服務觀念，轉變服務模式，規範服務行為，提高服務質量，積極支持新型農村合作醫療制度的發展，盡心盡力擔負起為參合農民提供適宜的基本醫療服務的責任。各級衛生行政部門要加強對合作醫療定點服務機構的監管，嚴格實行藥品的集中採購，促使定點服務機構降低成本，提高醫療水平和服務質量。

　　第六，加強經辦機構能力建設。各地要要本著精簡、效能的原則，儘快落實經辦人員編制，將各級經辦機構人員和工作經費列入財政預算，務必做到有人辦事、有錢辦事。中央和省級財政部門要積極採取措施，為管理經辦機構配備必要的計算機設備，保證工作需要。要加強對管理人員和經辦人員的培訓，提高他們的政策水平、管理水平和計算機操作能力。